和諧社會視域下沿海地區農村民主發展探析

[摘 要]農村基層民主建設作為我國政治文明建設的重要內容，是構建新型和諧農村社區和社會的基礎條件。近年來，寧波市在農村基層民主自治邁向規范化方面作了許多有益的探索。從理性層面而言，面對當前農村基層民主發展過程中出現的種種問題，應從加快制度建設、合理分立村組和理順管理關系等方面入手，為農村基層民主的健康發展奠定基礎，為和諧農村社會的構建提供保障。

[關鍵詞]和諧社會；農村基層民主建設；村民自治

[中圖分類號]D422

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408[2008]11-0052-03

黨的十七大報告提出“尊重和保障人權，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利”，這對于構建和諧社會來說是一種巨大的推動力。這種參與和發展是一種民主，也是當代中國社會發展的必然走向，而平等參與的廣泛性和平等發展的協調性則取決于不斷發展的基層民主。胡錦濤總書記曾指出：“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”有學者也認為“民主是和諧社會長期維持與維護的保證，是和諧社會的努力方向與理想目標。”可見，民主程序乃是和諧社會的制度基礎。中共中央《關于加強黨的執政能力建設的決定》更是著眼于不斷提高發展社會主義民主政治的能力，提出要擴大基層民主，不斷完善基層政權、基層群眾性自治組織和企事業單位的民主管理制度，這些對于發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明以及構建社會主義和諧社會具有重要的意義。

在當代中國農村，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要內容的基層民主建設是改革開放以來最引人注目的重大實踐。農村基層民主建設是一項直接關系到整個農村改革、發展和穩定大局的大事，是我國民主政治建設在農村基層的有效實現形式。擴大基層民主，是發展社會主義民主的基礎性工作，直接關系到和諧社會的構建。

一、和諧農村的本質在于農村政治生活的和諧

在胡錦濤同志所闡明的關于和諧社會特征的一般要素中，實際上政治的要素是其基本的要素，同時也是最為核心的要素。換言之，這些政治的要素不僅是構建和諧社會的基本特征，而且也是和諧社會的堅實基礎。從宏觀的意義上說，所謂和諧社會，其本質上是指實現了人際和諧和人與自然和諧的社會。馬克思主義認為，一個社會不外乎存在兩種基本的關系，即人與自然的關系和人與入的關系。人為了生存，其首先需要從自然界獲得基本的生存條件；而為了從自然界獲得生存條件，人與人之間就必然要發生一定的社會關系。這兩種關系是密不可分的。其中人與人的關系具有決定性的意義。特別是在現代社會條件下，由于政治組織和社會組織的充分發育，使得人與自然的關系幾乎完全受到人與人的關系的制約和支配。而從社會層面上來理解人與人的關系，其核心的問題就是政治關系，其他所有的關系都是受到政治關系支配和制約的。和諧關鍵在于政治和諧。因此，人際和諧和人與自然的和諧又可以歸結為農村社會政治關系的和諧，和諧農村的本質在于農村政治生活的諧和。

在任何一個時代以及任何一個社會，由于人的差異、社會分工、利益分化、資源分配等等方面的原因，使得社會成員在其生存方式、生存條件和社會地位等等方面，都程度不同地存在著差別，如有人做官，有人為民，有人富裕，有人貧窮等等。這些利益的差別和地位的不平等是社會不和諧的基礎，甚至也是社會矛盾和社會沖突的根源。就此而論，人類社會不和諧的根源產生于利益的差別和不平等，但是若能通過有效的政治手段抑制這種差別和不平等，就可以建立和諧社會的基礎。但人們注意到，在所有導致社會不和諧、社會矛盾以及社會沖突的根源中，為官為民、為富為貧，幾乎已是一個無法消除的客觀事實。因此可以使社會達成和諧的，不是絕對地鏟除官民以及貧富的分野，而是努力構筑一種公正合理的社會環境特別是政治環境，使這種分野能夠符合現代社會生活的理性原則，從而使絕大多數民眾能夠最大限度地達成社會認同和理解。據此推論，構建和諧農村的關鍵也就在于調解這種不平等和差別，最終達成最廣泛的農民心理認同和理解。而村民自治作為我國社會主義民主政治建設的重要內容，經過20多年的實施推進，極大推動了農村民主化進程，調動了廣大農民的政治熱情，有效促進農村社會各方面的發展，尤其是農村經濟的發展與民主政治上的進步，逐步消解掉城鄉之間和農民內部的不平等。中國政府正通過政治價值觀的探尋以及有效的政治設計，使農村的不和諧以及矛盾和沖突得到了有效的抑制，使農村社會的秩序得以越來越完善。就是說，農村通過和諧社會之政治基礎的構筑，不斷發展基層民主，保證農民當家作主，才能實現在人的差異和分化基礎上的和諧相處、各得其所、共存共榮。

二、推行村民自治是現代農村政治生活和諧的基石

1.堅持村民自治能夠平衡各方利益。現代農村社會的穩定性恰恰在于不同群體的利益均衡性，這種均衡性的實現，關鍵在于實現民主權利資源的平等分配，進而使原本分散的弱勢群體力量重新聚積起來，使弱勢群體能夠在農村基層政治架構中擁有表達自己利益的真實代表。這就必須走村民自治的道路。作為村民自治重要決策形式的村民代表會議，是在村民大會難以經常召開的情況下。代行村民大會基本職權的村民民主決策的組織形式。它能夠謀求各方利益的均衡性，有利于關注村民中的弱勢群體。不僅如此，村民自治體制易于保障村民的知情權，擴大村民的參與權，能夠建立和完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力。村里涉及到村民利益的、關系民生的事項，決策方案要事先進行公示，然后召開村民大會或者村民代表大會討論通過，重大決策能夠體現多數村民的意愿。無疑，村民自治能使各方達成最廣泛的利益一致，成為農村社會政治和諧的保障。

2.堅持村民自治有助于農村社會穩定。如果回避甚至否認農村社會利益結構多元化及其弱勢群體的利益價值，那么，農村強勢群體可以使利益獨占性機制理所當然地存在下去；同時也會使農村弱勢群體從體制外尋找獲得自己利益甚至是謀求生路的途徑。這種局面一旦形成，不僅會使社會的穩定程度得到大幅度地下降，甚至還有可能造成社會的混亂和動蕩。讓村民參與基層社會的治理、將使各方面的利益在一個相對公平的平臺上展開博弈；通過村民大會、村民代表大會行使自己的公民權利，直接或間接地參與村級重大事務的決策，保障個體的各項公民權利(如公民自由權、知情權、參與管理權、訴求權等)得以施行；借助健全的規章制度，對村干部的權力進行嚴格制約，使權力在民眾監督之下鮮有腐敗，村民自治中泛出的陰暗物得以抑制。廣大村民運用這些權利，通過各種渠道表達自己的愿望，在制度化的渠道內表達自己的利益訴求，伸張自己的要求，實現各種群體利益均衡和農村基層社會的穩定。

三、農村基層民主自治趨向規范化的實踐探索

近些年來，寧波市各地積極探索保障村民自治的有效途徑，使基層民主管理進一步程序化、規范化，通過“四個民主”建設來實現村民的自我管理、消解農村社會在轉型期出現的各種矛盾，取得了一些成效。

1.嚴格選舉程序盡可能做到公平規范。全市嚴格按照《中華人民共和國村民委員會組織法》、《浙江省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》、《浙江省村民委員會先進選舉辦法》的規定，從組成選舉委員會到確定選舉辦法，從產生候選人和村民代表、村民小組長到選舉日投票，整個程序都嚴格依法規范進行。余姚市牟山鎮牟山村是浙江省村民委員會換屆選舉試點村，曾制訂出浙江省內第一張“村委會選舉流程圖”，列舉了14個選舉必須進行的環節。同時出臺一套包括文件、公告、報告單、登記表等在內的35個標準文本，與“流程圖”配套使用。這些做法有效地規范了選舉程序，對其他鎮村的選舉具有很強的參考價值。另外，像寧海縣各鄉鎮組成由鎮機關、人大代表等人員構成的選舉工作督查組，參與換屆選舉的各個重要環節，全面監督選舉的過程，確保選舉的“公開、平等、直接、秘密”，嚴格監督投票過程，保證選舉的公平公正。慈溪各地也對投票過程都進行嚴格的監控，每個投票點均設立驗證發票處、秘密寫票處、選票代寫處，有些地方根據實際情況設立流動票箱，對選舉時要委托他人投票規定必須辦理書面委托手續并進行審核公告。象山縣則針對流動票箱可能發生的舞弊現象，全面采用中心投票(分站)形式組織投票。從總體上看，農村選舉中選民的參選熱情高，全市平均參選率達到95％以上；絕大多數村民較為熟練地掌握投票的程序和步驟，其依法辦事能力和民主素質在實踐中得到提高；基層班子結構更加優化，新當選干部的政治、文化素質和帶領群眾致富能力比以往有明顯提高。

2.健全民主決策機制最大限度地體現民情民意。村民自治核心是村民依法行使當家作主權力，村里重大事項要由村民自己作主。經過多年的探索實踐，目前全市已基本形成了一套比較完善的民主決策的運行機制：第一，規范村民會議或村民代表會議制度。全市行政村普遍建立以村民會議、村民代表會議、重大事務公決等民主決策制度，打破過去書記或村長一人決斷的局面，廣泛吸取各方意見，科學決策村級重大事務。寧海縣茶院鄉毛嶼村在具體實行過程中，先由村民代表會議推選出若干個村民代表組成“村民代表調查小組”，負責決策前的調查、摸底，政策制訂。最終形成了村民代表調查小組擬方案，村兩委會議方案，村民代表會議決策方案的機制，避免了以往自上而下的政策制訂方式的種種弊端，使決策過程能真正聽取和吸收各類利益群體的利益表達，最大限度地體現民情民意，有助于化解農村社會矛盾。第二，健全民主議事協商制度。通過完善民主聽證會、村情懇談會、民主議事協商會等形式，將涉及農民利益的重大事項納入議事范圍，聽取群眾意見，讓群眾民主參與基層事務管理。如象山縣涂茨村建立村黨員、村民代表接待室，每星期固定時間、場所，選派幾名黨員和村民代表坐堂，負責聽取村民對村各項事務的意見和建議，并記錄在案，為下一步民主決策打好群眾基礎。第三，推行村民代表聯戶制。新一屆村民代表當選后，按照自愿的原則，分別同5～10戶農戶做好聯系結對工作，規定村民代表須做好政策法規宣傳、重大事項傳達、社情民意反映、熱點難點問題關注等工作，使聯戶活動更具針對性和操作性。解決了以前部分村民代表“一定時期無事做，評議會上無話說”的問題，進一步深化了村干部聯村、黨員聯戶、村民代表聯戶三級網絡體系。

3.重在建章立制，將民主管理落到實處。寧波市重視民主決策和民主管理的制度建設，制定《寧波市村民代表會議制度(示范文本)》，指導全市農村建立規范的村民代表會議議事決策制度。截至目前，全市行政村普遍建立了以村民會議、村民代表會議、重大事務公決等民主決策制度。各項管理制度的健全，有效保障了農民群眾的民主決策權和民主監督權。如北侖區從1995年開始，在全區范圍內開展了“兩公開一監督”和村民自治示范村活動，經過幾年的實踐和探索，村民的民主管理、民主決策村務的意識大大增強，村務財務公開工作日趨規范，村民自治的各種制度不斷完善。其他地區許多鄉鎮、街道也把制度建設提到議事日程上來，如江北區莊橋街道積極推行“制度建設月”活動，重點內容是制訂村民自治章程、村規民約、村務公開和民主管理制度、村委會工作運作機制四個方面。通過召開座談會和張貼公告等形式，在廣泛征求村民意見建議后逐條梳理、推敲，對可行的意見和建議予以采納，充實完善制度條文，遞交村民代表會議通過，并發放到戶。同時對新當選的村干部和村民代表進行教育培訓，提高其思想政治素質和工作水平，使其嚴格依章辦事，抓好制度的貫徹落實工作。

4.民主監督工作趨向健康有效。民主監督是對權力的必要制約和限制，也是村民自治的落腳點。寧波各地近幾年不斷完善民主監督工作制度，創造了一些行之有效的監督形式。全市各村基本能每半年召開村民代表會議，聽取和審議村委會工作報告，村干部向代表會議匯報財務收支、集體資產經營、工程項目招投標等重大事項，并接受村民的詢問；每年年終都組織村民對村干部進行民主評議，民主考核干部德、能、勤、績、廉等情況，評議結果與干部的報酬、評優掛鉤。對不滿意票超過三分之一的村干部，第一次進行戒勉談話，第二次依法依章處理。全市各地認真實施民主理財制度，加強對村干部財務的監督和審核。村級集體財務活動由民主理財小組代表村民進行民主監督，小組參與制定本村財務計劃和財務管理制度，接受村民委托查閱、審核財務賬目，村級財務經手人的原始憑證都經村民理財小組集體事前審核同意后報銷入賬。村務公開監督包括對村務管理、村民反饋問題解決、村級干部經濟問題等進行全方位的監督，全市每年至少四次對村務公開工作進行檢查，加強對村干部實施村務公開工作的外部監督，對在村級重大事務決策中侵犯村民民主權利，違反程序、獨斷專行，或弄虛作假，造成重大損失的村干部追究責任。通過對村級自治組織正確行使民主權利進行有效監督，確保自治的正常進行。

四、農村基層民主自治走向的理性思索

不可否認，農村民主自治中還存在著許多問題，諸如自治法規制度的設計欠完善、基層自治組織行政化傾向明顯、村級事務決策的透明度不高、村民民主管理的水平較低等。這些問題的根源究其實質是沿用傳統管理觀念，套用傳統管理模式的結果。因此，要打破“村事干部定”的傳統管理模式，樹立實事求是、與時俱進的創新觀念，建立保障群眾權利的村級民主管理程序。從而實現由原來的少數人說了算變為多數人決策；將“為民做主”變為“讓民做主”；從事后監督向事前參與轉變；最終實現由實質民主向程序民主轉變。

1.規范政府行為，加快制度建設，堅持走制度化、法制化之路。雖然現行的法律法規規定了基層自治組織的自治地位和運行機制，但在實際操作中，上級政府對基層自治組織的干預和管理還是很大的，政府權力的越位現象時有發生。在鄉村關系上，《村民委員會組織法》規定鄉鎮政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，村委會協助鄉鎮政府開展工作。然而在實際運作中，一些鄉鎮仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于命令指揮式的管理方式，對村委會從產生到日常工作進行行政干預，以至于使村委會不斷應付鄉鎮指派的各種任務，影響了自治工作的正常開展。出現這種情況，最主要的原因就在于村民自治是一種全新的制度安排，需要在基層民主治理實踐中不斷完善制度與法律框架。在我國當前國家主導型社會中，村民自治是國家自上而下地領導和推動的，政府在當前的基層治理工作中不可避免居主導地位，在基層治理過程中政治權力對基層民主產生了侵蝕作用，這也是不可避免的。因此，必須加強農村基層民主法律建設，將村民委員會從產生、運作直至結束全部都納入法制軌道，逐步形成事前防范、事中控制、事后懲戒的完整法律體系。逐步轉變鄉鎮政府原有的治理職能與理念，明確政府行政管理滲透的邊界，規范行政指導行為，在法制軌道上行使管理權。

2.合理分立村組，完善參與機制，強化自治意識，不斷深化村組治理體制。試想，一個組織如果其成員沒有退出的權利，那么就很難遏制首領的不良行為，如果充分尊重農民的村組分立意愿，對村干部的責任心必將是一個很大的促進。也正是農民分立村組的意志不能順利實現，或客觀成本太高，才使得一些村組干部有恃無恐地漠視村民的民主權利。村組分立自愿與低成本是廣大農民的普遍性要求，個別村組干部與鄉鎮干部不滿意是因為劃小村組他們怕失去部分利益，怕加大管理投入。而實際上，對鄉鎮來說，劃小村組只是使他們多了幾個行政事務的委托代理人，但這個不便與村組治理效率的提高相比是微不足道的。從經濟學原理看，一個組織單位，實際上就是一個內部交易群體，這個群體要達成共識，要達到統一意志的成本，是隨著人數規模的算術級擴大而呈幾何級數倍增的。既然村民自治已成為憲法制度，就不能不考慮自治單位規模大小的經濟與不經濟。規模大利少而弊多，規模小利大而弊小，村組規模小，將會使農村社會更穩定，更有組織性，而不是適得其反。當然，村組設置得以優化的同時，更要提高群眾的參與意識，使廣大村民群眾都了解自己的權利，樹立正確的權利觀念，以理性合法的形式表達利益訴求，增強他們的民主法制意識，增強他們對民主的尊重和行使權力、履行義務的自覺性；堅持農村需求本位原則，注重依據有關法規、政策，通過民主程序和法定程序制定相應的規章制度，形成一整套參與機制，其中包括激勵機制和責任機制，通過完善村民民主決策、民主管理和民主監督的各項制度，拓寬群眾參與的領域，暢通群眾參與的渠道。提高村民自治的能力與水平，這對政府治理只有好處，沒有壞處。推進村組治理體制的深化與完善，將大量化解現在的農村社會矛盾，對農村和諧社會的構建，對農村生產力的再解放，都有很重要的意義。

3.因地制宜，理順關系，兼顧差異，帶動整體和諧發展。調查中我們發現，農村由于地理方位、文化區域、經濟發展的不平衡性，各個農村的實際差異性相當大，村民觀念認識也不一致。這些不平衡和差異就要求我們在制定、修改、補充、完善基層民主建設制度時認真分析研究，對共性盡量細化以期貫徹實施中求得一致性，對個性盡量簡化以期實事求是、因地制宜，把規定性和指導性相結合。深化制度改革，積極理順管理體系，避免管理網絡錯位、多頭管理在工作中難以形成合力的現象發生。針對農村基層自治工作不平衡性現狀，要堅持用和諧的思想、兼顧統籌的思路著力解決，一是指導各地有針對性地制定符合本地特色的制度和實施細則，針對不同類型的農村采取不同的推進措施，并利用新農村建設和農村新社區建設契機，逐步克服區域性和條件性的不平衡，解決個別地方工作不力的局面；二是繼續通過典型示范的方式，一方面激勵各地抓好落實基層自治工作，另一方面引導工作基礎薄弱、工作落后的村向先進單位學習，采取結對幫助的方式，逐個解決問題。帶動村民自治工作整體進步；三是繼續強化制度落實和責任追究力度，針對一些地方因工作力度不夠大，制度落實不徹底形成落后的局面，繼續強化外部監督的作用，將基層自治工作納入對基層政府的目標考核中去，激勵各級黨委政府正確履行職責，依法做好基層自治工作。

今后的30年，是我國農村社會轉型的關鍵時期，也將是農村各種利益矛盾日益增多的時期。農村社會能不能順利轉型，取決于國家資源宏觀配置政策是否合理，也取決于微觀上農民的自治能力和國家權力對村民自治的支持程度。深化村民自治，符合中國傳統的治理經驗，符合經濟學的基本原理，符合系統科學的基本原理，符合廣大農民的迫切愿望，有利于農村社會的長治久安和農村和諧社會的構建。

責任編輯：王潤秋