基層依法行政困局求解

老百姓不滿意的行政行為八成以上源于基層。政府如果不加強基層法治建設，將難以維持穩定和發展

國務院法制辦6月19日發布的“關于2007年全國行政復議和行政應訴案件統計分析報告”顯示，去年中國各省區市和國務院部門收到的行政復議申請中，85.77％的被申請人是基層行政機關（縣、鄉兩級政府和市、縣級政府部門）。這意味著，老百姓不滿意的行政行為八成以上源于基層。

與此相關的是，6月18日，國務院對外公布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》（下稱《決定》）。該決定是落實2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》的一部分。

國務院法制辦主任曹康泰表示，此次專門就加強市縣政府依法行政問題發布《決定》，一個重要原因是，要解決當前市縣政府依法行政中存在的突出問題。

中國政法大學副校長馬懷德教授在接受《財經》記者采訪時表示，目前基層矛盾比較多，民眾參政意識高漲，政府如果不強調基層法治建設，將難以維持穩定和發展。

關鍵在于防止“人治”

國務院此次發布的《決定》全文6300余字，從八個方面對如何加強市縣政府依法行政作了規定，其中包括提高市縣行政機關工作人員依法行政的意識和能力、完善市縣政府行政決策機制、建立健全規范性文件監督管理制度、嚴格行政執法、強化對行政行為的監督、增強社會自治功能等。

在提高依法行政的意識和能力方面，《決定》要求領導干部“帶頭學法”，自覺運用法律手段解決問題，市縣政府建立有關法制學習、專題法制講座、集中培訓制度等。同時，在任用干部中加強法律知識方面的考查和測試，在公務員錄用中加大法律知識測查力度，對從事行政執法、政府法制等工作的公務員要進行專門的法律知識考試。

北京大學法學院教授王錫鋅在接受《財經》記者采訪時表示，法治是制度和人互動的系統，既要關注制度建設，也要關注人的觀念建設，必須加強對公務人員的強制影響和軟性熏陶，增強其法制觀念。他認為這是一項長期的任務。

北京大學法學院教授姜明安則認為，依法行政關鍵在于保證依法決策、防止“一把手”獨斷，對行政行為有事前審查和事后評估。簡單說就是防止“人治”。

事實上，正是為了制約“人治”，此次《決定》中特別強調，市縣政府及其部門要完善重大行政決策聽取意見制度，推行重大行政決策聽證制度，建立重大行政決策的合法性審查制度，堅持重大行政決策集體決定制度和建立重大行政決策實施情況后評價制度，并建立行政決策責任追究制度。

《決定》要求在做出重大行政決策前，要交由法制機構或者組織有關專家進行合法性審查，要求重大行政決策應當在深入調查研究、廣泛聽取意見和充分論證的基礎上，經政府及其部門負責人集體討論決定，杜絕擅權專斷、濫用權力。并對決策實施進行檢查、跟蹤和評估，及時糾正問題，減少決策失誤造成的損失。

為了落實上述要求，《決定》特別要求省級政府加強對市縣政府依法行政的領導，建立依法行政考核制度，根據建設法治政府的目標和要求，設定考核指標，一并納入市縣政府及其工作人員的實績考核指標體系。依法行政考核結果要與獎勵懲處、干部任免掛鉤。加快實行以行政機關主要負責人為重點的行政問責和績效管理制度。

配套制度亟待建立

針對《決定》的諸多設計，馬懷德教授指出：“建設法治政府任重道遠，必須讓這些措施轉化為剛性的制度，并實實在在地執行，防止其被虛置、被口號化。”

姜明安教授認為，落實基層政府依法行政，首要的是強化監督。這不僅包括正式的法制化監督渠道，如行政復議和行政訴訟，還包括非正式的渠道，如公民的投訴、舉報、信訪，以及媒體和社會輿論的監督等。

但是，目前在行政復議和行政訴訟方面，還存在很多不足，比如對行政決策、規范性文件等抽象性行政行為的復議和訴訟，制度渠道還不通。

另外一個措施是加強社會自治。比如村民委員會、居民委員會等基層自治組織以及非政府組織，要能充分發揮作用。姜明安認為，目前中國社會的自治能力有限，村委會等常常受基層政府違法干預，比如很多地方出現鄉鎮政府違法撤換村委會主任的情況；而對NGO等社會組織，政府的管制和限制也太嚴。

因此，姜明安認為，依法行政的推行需要制度保障，要有配套的制度改革，包括推進政治體制改革。

中國政法大學法學院副院長何兵也認為，解決基層政府依法行政的根本路徑，一方面要權力下放，另一方面要建立完善的民主制度、監督制度，包括選拔官員的選舉制度等。■