在“援建”與招商之間

企業究竟應以何種方式來參與援建？政府如何進行資金監管和后續績效評估？上世紀90年代娃哈哈參與三峽移民援建的始末，提供了一個值得思考的案例

汶川大地震發生一個月之后，一場聲勢浩大的“對口支援”行動正拉開序幕。6月18日，中國政府網全文公布了《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》。中國東中部地區19個省份將對口支援汶川地震災區的19個縣（市）。

曾參與三峽移民遷建的娃哈哈集團，也緊鑼密鼓地準備投入這場“對口支援”的洪流。按照計劃，浙江省將對口支援地震重災區青川縣。兩地政府尚未開始行動，娃哈哈集團董事長宗慶后已先行一步，宣布將以“對口支援”的方式，與重災區青川商談安置1000戶-1500戶災區群眾，并提供就業崗位。宗在博客上多次呼吁，“舉全國企業之力，托起災民之家”。

但漫長而復雜的重建工作，并非僅靠拳拳盛意就可大功告成。企業究竟應以何種方式來參與災后援建？政府如何進行資金監管和后續績效評估？都需要各方謹慎觀察。僅以娃哈哈過往參與三峽移民安置工作的記錄來看，亦有諸多值得深入探討和反思之處。

從1994年開始，娃哈哈集團即以移民經費和移民任務總承包的方式，與當時的四川涪陵市政府（現已劃入重慶市）簽署協議，承諾完成涪陵市三家被淹沒工廠的遷建和1300名職工的生活安置。

隨后，娃哈哈集團與涪陵當地政府宣布各自出資4000萬元，成立涪陵娃哈哈飲料有限公司（下稱涪陵娃哈哈），雙方各占股50％。其中，涪陵地區出資的4000萬元即來自三峽移民經費。

今年6月初，涪陵娃哈哈的職工向《財經》記者反映了多年來娃哈哈在三峽移民安置中存在的種種問題。這些被安置的移民多次向公司和當地主管部門投訴無果，已做好了訴訟準備。

記者在進一步調查中發現，娃哈哈在對移民經費使用過程中，存在明顯違規行為，比如超額、無計劃使用移民資金，改變移民資金使用用途造成賬目混亂，以及移民安置條件過于簡陋引發“血汗工廠”指控等。

審計部門在對三峽移民經費審計過程中，曾發現涪陵娃哈哈部分違規行為，并要求當地整改。

“對口支援”還是招商引資？

1992年3月，國務院辦公廳發出了《關于開展對三峽工程庫區移民工作對口支援的通知》，當時仍隸屬四川省的涪陵市，其對口支援省份正是浙江省。

1994年8月，時任娃哈哈集團總經理宗慶后，跟隨浙江省政府代表團前往三峽庫區涪陵考察；同年10月19日，娃哈哈與涪陵地方政府簽訂合作協議；同年12月28日，娃哈哈集團與涪陵地方政府合資的涪陵娃哈哈正式成立。

根據協議，娃哈哈以總承包方式，對三峽庫區淹沒線以下的涪陵糖果廠、涪陵罐頭食品廠、涪陵百花潞酒廠等三家國有企業進行遷建改造和開發性移民。娃哈哈承諾，四年內使“對口支援”企業資產增值7600萬元。

所謂承包，按照涪陵移民局的解釋，即“雙包干”，在規定的移民經費內，企業包干完成兩項任務——職工安置和工廠遷建。完成任務后，多出資金歸公司，不足部分由公司墊付。

涪陵區移民局對口支援科科長劉彩明確表示，娃哈哈是涪陵希望重點招商引進的一家企業。采取“雙包干”方式，“是向娃哈哈表達政府的合作誠意”。

涪陵娃哈哈因此獲得了當地政府前后總計4000萬元的移民經費投入。

根據《關于建立杭州娃哈哈集團公司涪陵有限責任公司協議書》（下稱《合作協議》），娃哈哈須接管上述三家地方國企，對其實行改造、建設和經營。同時，統一安排三企業在冊的約1000多名職工及涪陵市糧食局下屬部分淹沒單位的100名職工就業。

《合作協議》約定，涪陵政府“解決因庫區淹沒牽涉到的公司職工住房的搬遷及房源，乙方（娃哈哈）不承擔上述責任和費用；如乙方為上述職工解決了房源，費用從甲方（涪陵政府）應得利潤中扣除”。

除4000萬元移民經費，娃哈哈還獲得了一部分實物資產、土地和資源。協議約定，原三廠的土地、廠房、建筑物、部分設備、設施，四年內劃歸涪陵娃哈哈管理和使用。最終，這三家企業的所有未淹沒資產包括土地，都無償劃撥給了涪陵娃哈哈。

另外，涪陵市糧食局所有的位于涪陵市荔枝高山灣的礦泉水水源，也劃歸涪陵娃哈哈所有。這是地方政府為顯示誠意“贈送”的另一優惠。政府并且承諾，涪陵娃哈哈“不承擔上述四個單位……之前的所有債權債務”。

為幫助企業成長，雙方約定，公司成立前四年不分配利潤，而是全部投入擴大再生產；四年后，再按照資產比例分配利潤。

涪陵地方政府官員親赴杭州簽署了合作協議，并且再做出一系列承諾，比如保證公司生產所需水、電、氣的供應；負責原三廠的公用設施改造和承擔相關費用，以確保公司如期投產；落實公司遷建項目建設用地，為公司建立提供一切方便；協助公司落實貸款等。

地方政府仍恐“招商誠意”不夠，原約定的職工就業任務也有所放寬，稱政府將協助娃哈哈公司做好原廠干部、職工的思想工作，“對不符合要求或不適應工作的應予調整”；調整后“政府根據有關規定予以待業處理”，而娃哈哈不必再承擔安置義務。

“援建”與“招商”界線的混淆，使娃哈哈集團從一開始就弱化了“援建”的種種義務，坐享隨“援建”而來的種種資金和政策助力。

不過，這種合作從一開始即踩在了一條危險的紅線之上。將三峽移民補償資金用于投資是國家明令禁止的行為，最晚至1995年，就寫入《長江三峽工程庫區移民計劃及經費管理暫行辦法》和《重慶市三峽庫區移民資金管理辦法》等文件。

涪陵區移民局紀檢組組長李如華證實了這些規定，“別說股權投資了，就連儲蓄收利息都不行啊。”記者在涪陵區移民局采訪時，包括他在內的移民局數位官員都表示，對移民經費用作股權投資的事情毫不知情，更不知后來的股權轉讓。

超額撥付1400萬元

國家對于三峽移民補償資金的認定和使用有嚴格規定，但實際執行中違規情況卻屢見不鮮。涪陵娃哈哈的移民遷建中即出現了超額撥付的問題。

據涪陵區移民局紀檢組組長李如華介紹，移民經費的補償標準在1993年就已基本確定。水利部長江水利委員會（下稱長江委）對三峽庫區工廠企業的淹沒情況進行全面調查后，實際測量了移民遷廠房的面積和遷建人數。在此基礎上，根據1993年5月的物價水平，計算房屋、設施、設備等固定資產和流動資產的搬遷損失及企業停產損失，確立補償額度。在涪陵區移民局的對口援建檔案中，對涪陵市糖果廠、涪陵地區罐頭食品廠、涪陵市酒廠均有詳細的評估報告書存檔。

根據評估，三家工廠核定的實際補償資金應為2600余萬元，且后來未有變更。直至2002年12月13日，涪陵區移民局與娃哈哈涪陵公司簽訂《長江三峽工程涪陵庫區移民遷建項目（工礦企業遷建）補償銷號合同》（下稱《補償銷號合同》），補償金額也仍為2600余萬元，而涪陵區政府實際撥給娃哈哈的4000萬元，超出1400萬元。

2600余萬元中，罐頭廠的三峽淹沒補償額合計204.22萬元；糖果廠的補償合計1231.62萬元；酒廠的補償合計1192.13萬元。

補償金額的計算分類精密。以酒廠為例，補償費中含房屋補償費855.18萬元，設施補償費116.97萬元，不可搬設備補償費42.31萬元，可搬設備搬遷費14.96萬元，流動資產搬遷費0.17萬元，停產損失補償費23.55萬元，線下遺漏10.98萬元，土地及基礎設施補償費（含征地、新址征地移民搬遷、場地平整及室外工程、道路、給排水、輸氣管道、防洪護岸、綠化、輸變電、通信廣播電視等）128萬元。

從始至終，當地移民局檔案中未有文件顯示政府已針對三家工廠的遷建增撥1400萬元。2002年底發布的最終《補償銷號合同》仍確認，“本次合同前已累計補償給乙方（即娃哈哈）淹沒實物補償費2315.46萬元，征地及基礎設施補償費312.6萬元。”

但實際上，4000萬元早在1997年之前就分批撥至涪陵娃哈哈旗下使用。在2000年與娃哈哈方面簽署的《股權轉讓協議》中，涪陵政府承認存在“超額撥付的1400萬移民企業補償資金”；并稱，“如不能通過增撥解決，除涪陵區政府承擔700萬外，其余部分由蕭山順發食品包裝有限公司（下稱蕭山順發）、娃哈哈集團按股份比例分別承擔……五年內分期歸還甲方（涪陵區政府）”。

先撥款，后立項

與政府確定補償金額的細致、嚴格相比，4000萬元移民經費使用管理則相當粗放。

按照1995年發布的《長江三峽工程庫區移民計劃及經費管理暫行辦法》及其后的一系列文件規定，所有與移民相關的工程建設必須先立項，報可行性計劃，納入政府移民資金的年度計劃后，再根據工程實際進度逐步撥付。

涪陵區移民局對口支援科科長劉彩介紹說，企業遷建通常分幾期工程，每完成一期撥付一次，最后再簽署一個銷號合同。移民局、建行和審計局負責監督移民款的流向。“簽署銷號合同時，移民局還要最后留10％的移民資金在手上，待所有手續辦完后，再全部撥付。”

涪陵娃哈哈的案例顯然有違上述管理規定，實際上變成了“先撥款，后立項”。

涪陵區政府在1994年雙方簽署的《合作協議》中，保證將在當年11月底前到位1000萬元；1995年3月前到位3000萬元。根據《財經》記者獲得的建行付款憑證，涪陵政府最終分三年將4000萬元移民經費全數撥付給涪陵娃哈哈。其中，1994年12月公司成立時，分兩筆投入1000萬元；1995年分七筆投入1700萬元；1996年分四筆投入1300萬元。

移民局的檔案顯示，移民款項早在1996年就全部撥付完畢，但與大筆移民經費使用有關的項目在1997年后才提出申請。

其中最大的一個移民經費使用項目——娃哈哈果奶、百花潞酒廠擴產項目，涪陵娃哈哈直到1997年底才向涪陵市計委提出項目申請報告。涪陵市計委后批復稱，為使企業進一步發展，同時順利完成移民任務，經研究，同意該項目。項目總投資3000萬元，其中安排移民資金2000萬元，企業利潤前三年積累資金自籌1000萬元。

1999年7月，娃哈哈涪陵公司又提出投資1500萬元修建兩棟宿舍樓的申請，涪陵區計委批復同意，1500萬元投資資金全部來源于移民補償資金。這兩棟宿舍樓位于涪陵區蘇達祠。房產證顯示2000年末竣工，2001年入住。

至此，4000萬元移民資金中，有3500萬已有項目對應，仍有500萬元投入項目不明。根據《財經》記者所查當地移民局的相關檔案，僅發現重慶市涪陵區計委2000年1月曾批復了涪陵娃哈哈參與修建的一個商住小區立項和涪陵娃哈哈二期技改項目立項。

這一總建筑面積26998平方米的項目也建在蘇達祠，總投資1500萬元。資金來源顯示為涪陵二建司三工程公司自籌800萬元，娃哈哈集團公司籌資700萬元。

然而，記者在蘇達祠周圍沒有找到與此計劃相符的樓房。涪陵娃哈哈二期技改項目也屬自籌資金，規模為2億元。

整改與“零轉讓”

重慶市萬州區人大常委會城環移民工委會主任王倫利，曾于2001年在《中國三峽建設》雜志上撰文指出，重慶庫區違規違紀使用移民資金數額巨大，被審計部門查出的有20.36億元。主要表現為：

“一是無計劃超計劃使用移民資金。主要以企事業單位完成技改，或與某名牌企業聯合，或提前搬遷等名義。二是將城市基礎設施費用于農村移民安置，將生活費用于生產安置，將甲項目資金用于乙項目等。三是各級財政占用了耕地占用稅和土地出讓金。四是移民工作行政管理費超支和移民建設項目超支等。”

涪陵區移民局有關人士在接受《財經》記者采訪時承認，涪陵娃哈哈移民項目確實在2000年左右曾被審計部門審計出問題，并組織雙方進行過整改。但也就在同一時間，涪陵市計委批復了前述涪陵娃哈哈查無實物的商住小區立項。

或許正是這次整改的結果，2000年5月8日，涪陵區政府與蕭山順發和娃哈哈集團簽署《股權轉讓協議》，宣布將持有的涪陵娃哈哈50％股權“零轉讓”給蕭山市順發食品包裝有限公司。

涪陵區政府稱，此舉意在感謝“娃哈哈及其經營者和廣大職工自1994年以來，對涪陵區經濟建設和三峽庫區移民所做的大量工作和突出貢獻”。只要對方承擔當初三家淹沒區企業職工的就業安置，股權轉讓便不再“收取其他任何形式費用或代價”。

當時，涪陵娃哈哈的固定資產凈值已達1.99億元，公司總資產達2.91億元。此外，三家老廠的資產也全部附送。

在這次股權轉讓前，娃哈哈集團剛于1999年完成集團改制。改制后娃哈哈集團從100％國企變成股份制企業，其中杭州上城區政府持46％股份，其余為娃哈哈職工工會及宗慶后等自然人持有。剛剛成立的蕭山順發則是一家私人公司，由宗慶后個人持股58.56％，娃哈哈工會持股34.53％，38位個人股東持股6.81％。

這意味著，1994年國企娃哈哈集團參與涪陵移民“對口支援”的最終結果是，宗慶后個人控股的蕭山順發以“零轉讓”方式，承接了涪陵地方政府的全部股權——也就是由4000萬元移民經費而生發的全部投資收益。

涪陵娃哈哈的年檢報告還顯示，從2003年開始，公司再度變身，成為宗慶后個人100％持股的公司。

移民安置疑問

根據《補償銷號合同》，涪陵娃哈哈累計應遷建淹沒線下生產用房25563平方米、生活用房4754平方米，遷建總人口為1300人。娃哈哈在提交給涪陵區移民局的情況介紹中稱，“對遷建移民1300人進行了妥善安置，154戶移民住上了寬敞的新房，職工生活水平顯著提高，從原先發不出工資，到2005年人均1.6萬元，職工安居樂業。至此，公司已提前較好地完成了移民遷建任務。”

實際情形遠非如此美好。

1999年7月1日，涪陵娃哈哈公司向涪陵區計委提交的《關于申請興建職工宿舍樓的報告》稱，現擁有職工1200人，固定資產7870萬元。“我公司原三廠均屬于淹沒區，三廠職工均屬于三峽移民，淹沒總面積63畝，需搬遷生產用房近4.5萬平方米、職工宿舍樓近3萬平方米。為解決移民……公司擬新建宿舍樓建筑面積3萬平方米，總投資1500萬元，資金來源全部為移民資金。建設工期6個月。”四天之后，涪陵區計委即批復同意。

記者近日前往位于蘇達祠的兩棟宿舍樓實地采訪發現，該宿舍樓并非全部來源于移民補償資金，有超過三分之一的資金來自于職工集資，職工的購房發票上注明為“集資建房”。

據職工介紹，當初購房時，規定超過40平方米的費用都由職工自費。宿舍樓總共安置了154戶職工，每戶集資額多在四五萬元左右，總集資額約六七百萬元。兩棟宿舍樓的平均購買價為610元/平方米左右，比當時同類地區市場價貴100多元。

這兩幢13層和11層的高層住宅，沒有安裝電梯，行動不便。職工們反應：“入住后四處漏水，下水道不通。未接入化糞池，污水從房基下漫流出來，經常有浮出物，臭氣熏天。道路基礎嚴重沉陷，路邊圍墻倒塌，消防栓純屬虛設。”

這些問題很難解決，因為公司和區建委都找不到設計圖、建筑設備管網竣工圖等與之有關的檔案資料。

蘇達祠兩棟宿舍樓的住戶已準備一份上百住戶集體簽名的情況說明，并傳真至宗慶后的辦公室。“如果不解決這么多年來的遺留問題，我們將在奧運會后起訴公司。”職工們表示。

職工們曾試圖向涪陵區移民局等部門反映相關問題，但移民局答復稱他們與一般移民不同，屬工廠遷建移民，當時以總承包方式，已交由娃哈哈公司承擔所有的移民安置問題。涪陵娃哈哈涪陵分公司則明確表示，不對該樓設施問題負責。

蘇達祠宿舍樓質量雖差，但“就這還要有關系才能住進來”。更多遷建職工仍住在當地稱之為“貧民窟”的地方，即原來屬于三個老廠未淹沒的老宿舍樓和用老廠房改建的住房里，其中有些已列入危房。老廠房改建的宿舍區住了30多戶移民，里面的廁所和灶臺由職工自己搭建。還有的如同災區搭的簡易帳篷，一對退休的老年夫婦一家三代擠在里面。

移民們對于涪陵娃哈哈的待遇也有諸多不滿。

涪陵娃哈哈實行兩班倒，每天工作12小時，周末不休息，要休息，必須自己找替工。“請假5天，一個月25天的活就白干了。”多位職工表示。廠房內夏天溫度常在40度以上。

與高強度工作形成巨大反差的是工人收入。記者走訪發現，住在兩棟高層宿舍樓里的職工有的月收入千元，大部分在七八百元左右。在老廠宿舍和工廠改建宿舍里住的職工大多收入五六百元，與娃哈哈自陳的“年收入1.6萬元”相去甚遠。

“對口支援”

從上世紀90年代以來，涪陵區共有34家對口支援企業與搬遷企業直接合作。重慶涪陵區對口支援辦公室在起草于2007年的一份《對口支援工作情況總結》中寫道：“數家瀕臨破產的淹沒食品廠與浙江娃哈哈集團合作后，短短一兩年便實現了產量、銷量及利稅成倍增長”。

在娃哈哈的官方網站上，娃哈哈的創業歷程被歸為六個階段，其中第三階段“西部之光”中稱：“從1994年開始，娃哈哈投身對口支援三峽庫區移民建設……一舉打開局面，成為三峽庫區最大的對口支援企業之一，躋身重慶市工業企業50強。1997年以來，在西進涪陵的成功基礎上，娃哈哈再接再厲，在三峽壩區湖北宜昌、國家級貧困區湖北紅安、四川廣元、吉林靖宇及沈陽、長沙、天津、河北高碑店、安徽巢湖等22省市建立了40余家控股子公司，不僅成為帶動當地經濟發展的‘火車頭’，也使娃哈哈實現了銷地產，發展成為中國最大、最強的飲料企業，取得了‘雙贏’。”

2004年11月，在陜西西安召開的全國扶貧開發工作會議上，娃哈哈被授予“全國東西扶貧協作先進集體”榮譽稱號。

據2004年11月出版的《娃哈哈報》介紹，涪陵娃哈哈從1994年到2003年累計獲得銷售收入20.2億元，利稅4.07億元，解決了當地1000多人的就業問題。

在涪陵移民局官員劉彩看來，涪陵娃哈哈的成功，既有宗慶后的戰略遠見和娃哈哈的品牌價值，也源于當地政府給予的優厚待遇。其中包括免征四年企業所得稅，在征地上大開綠燈。

涪陵移民局官員李如華和劉彩均坦言，“對口支援”其實就是一種招商引資，移民經費對企業肯定有吸引力，政府還會提供優惠政策。在二期移民工程完成后，現在都不大提“對口援建”，直接招商引資了。

不過，即使地方盛情，企業對口支援項目取得成功并不容易。截至2006年，涪陵累計實施對口支援項目416個，存活下來的屈指可數。

據介紹，國家對移民資金使用有嚴格的監管網絡，由當地審計部門牽頭進行內審，國家審計署、財政部也有聯合資金專項審查。此外，還有資產內審網絡，由計委牽頭，移民局、監察局、法院多個機構參與定期和不定期檢查。

這一系列檢查提醒人們思考：商業上的成功，是否能完全掩蓋“對口支援”中的種種違規行為？能否漠視職工們在移民安置和工廠待遇中的不公平對待？“對口支援或扶貧”，是否就意味著地方政府不惜代價招商引資？

在四川汶川大地震后，企業“對口援建”又風生水起，具體的參與模式以及應該建立的監管框架，仍需決策部門深刻反思。■