解析７３００億養(yǎng)老基金結(jié)存

以往挪用個人賬戶用于現(xiàn)收現(xiàn)支形成的巨額空賬未回補(bǔ)，統(tǒng)籌的養(yǎng)老基金巨額結(jié)存卻不斷膨脹，后者更面對巨大的保值壓力

多年來，中國養(yǎng)老金發(fā)放缺口盡人皆知。據(jù)以往社保部門透露，中國每年征繳的養(yǎng)老金收不抵支，當(dāng)期發(fā)放一般都存在數(shù)百億元甚至上千億元的缺口。

為此，各地不得不挪用個人繳費(fèi)力保當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放，以至于個人賬戶出現(xiàn)近萬億元“空賬”，愈顯出養(yǎng)老金出現(xiàn)收支缺口的無奈。

正是在這樣的背景下，人力資源和社會保障部宣布中國社保基金出現(xiàn)大幅盈余，引起了諸多好奇和關(guān)注。

6月12日，人力資源和社會保障部在其網(wǎng)站上公布2007年全國社會保險情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。截至2007年末，全國五項(xiàng)社會保險基金累計結(jié)存額總計已超過1萬億元。

具體而言，全國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金累計結(jié)存2441億元；失業(yè)保險基金累計結(jié)存979億元；工傷保險基金累計結(jié)存262億元，儲備金結(jié)存33億元；生育保險基金累計結(jié)存127億元。養(yǎng)老保險一項(xiàng)歷年累計結(jié)存額高達(dá)7391億元，其中2007年結(jié)存1869億元，和上年相比又有大幅增長。五險匯總，2007年年末，全國社保基金總計累計結(jié)余額達(dá)10254億元。

萬億元結(jié)存由來

當(dāng)然，在全國范圍內(nèi)，社保盈余也是苦樂不均。

《財經(jīng)》記者了解到，巨額結(jié)存主要來源為東南部沿海發(fā)達(dá)省市，其中尤以廣東省為代表，僅養(yǎng)老保險基金的結(jié)余額度已有上千億元。此外，浙江省企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余，至2005年就已達(dá)到300余億元。

而對于中西部各省市區(qū)而言，雖然近年基金收入有所增長，但結(jié)存數(shù)額仍相對偏少。以養(yǎng)老保險基金為例，個別省份仍需要中央、地方兩級財政的支持，以確保當(dāng)年發(fā)放。

據(jù)人力資源和社會保障部有關(guān)人士向《財經(jīng)》記者介紹，之所以產(chǎn)生如此巨額的社會保險基金結(jié)存，一方面得益于各地的經(jīng)濟(jì)增長；另一方面，在很大程度上與近年來社保部門力推征繳“擴(kuò)面”有關(guān)。各地社保部門不斷擴(kuò)大社保基金征繳的范圍，參保人數(shù)每年都有穩(wěn)定增長。其中，僅養(yǎng)老保險參保人數(shù)每年增長上千萬人。

不過，該人士也表示，按目前進(jìn)展，繼續(xù)“擴(kuò)面”的空間已經(jīng)十分有限，“各地有能力參保的企業(yè)基本已經(jīng)納入社保范疇；此外，一些自由職業(yè)者、個體經(jīng)營者或者農(nóng)民工等，是否參保仍是自愿，如果沒有新的鼓勵政策，很難全部納入社保體系。”

他還解釋，對于廣東而言，社保基金的巨額結(jié)余也與當(dāng)?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu)有關(guān)。例如，深圳的結(jié)存額在廣東省內(nèi)相當(dāng)高，約有數(shù)百億元。之所以如此，很大程度上是因?yàn)樯钲谌丝诳傮w年齡較為年輕，“繳費(fèi)的人多，領(lǐng)錢的人少”。未來隨著人口總體年齡的增長，基金的結(jié)構(gòu)還會發(fā)生變化。

同時，廣東等地大量農(nóng)民工也被納入社保范疇。由于社保不能異地轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致大量農(nóng)民工退保。但退保后，農(nóng)民工只能帶走屬于個人賬戶的基金，統(tǒng)籌賬戶基金雖名義上是企業(yè)為農(nóng)民工所繳納的，但不能劃歸個人，只能仍留在參保地。這也是構(gòu)成當(dāng)?shù)厣绫；鸾Y(jié)存額大幅增加的一個重要原因。

更值得關(guān)注的是，還有學(xué)者分析，中國社保繳費(fèi)率，尤其是養(yǎng)老保險的繳費(fèi)率與國際水平相比偏高。近年來，隨著各地收入水平的提升，社保部門也在不斷提高參保人員的待遇水平，但相對于繳費(fèi)水平而言仍顯不足。這在某種程度上致使社保基金大量結(jié)存。

尤其對于東部發(fā)達(dá)省份而言，當(dāng)?shù)毓べY水平較高，且退休人員待遇的絕對值也相應(yīng)較高，但其養(yǎng)老金水平占當(dāng)?shù)厣鐣骄べY的比例（替代率）卻往往低于中西部省份。

結(jié)余與欠賬并存

在某些業(yè)內(nèi)專家看來，社保基金結(jié)存額膨脹的同時，問題也在不斷積累。

事實(shí)上，中國社會保險基金實(shí)行嚴(yán)格的管理辦法。為保證基金安全，投資方式只允許存銀行、買國債。隨著CPI的一路走高，上萬億元資金其實(shí)更像一個“燙手山芋”，很難避免巨大的貶值壓力。

與此同時，中國現(xiàn)有社會養(yǎng)老保險體系，卻又存在對參保職工的巨大欠賬。

上世紀(jì)90年代初，中國對養(yǎng)老保險制度實(shí)行轉(zhuǎn)軌，形成了企業(yè)和職工共同繳費(fèi)、統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶結(jié)合的制度格局。其中，統(tǒng)籌賬戶主要由企業(yè)為職工繳費(fèi)形成，當(dāng)期繳費(fèi)用來支付當(dāng)期退休者的退休金，原則上不做積累，使用時也不對應(yīng)到人。個人賬戶原則上由職工個人繳費(fèi)形成，不用做當(dāng)期退休者的養(yǎng)老金支付，而是積累下來，與繳費(fèi)職工一一對應(yīng)，待其未來退休后支取。

根據(jù)這項(xiàng)制度安排，統(tǒng)籌賬戶本應(yīng)與個人賬戶分賬管理，但轉(zhuǎn)軌后各地均未實(shí)現(xiàn)分賬。由于轉(zhuǎn)軌前參加工作的“老人”和“中人”并無繳費(fèi)積累，國家財政又未能一次性對其做出補(bǔ)償，加之老齡化加劇，退休者日益增多，國家對“老人”和“中人”便形成了巨額的歷史“債務(wù)”。

在統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶未實(shí)現(xiàn)分賬管理的制度安排下，對上述歷史“債務(wù)”，社保部門便得以通過偏高的繳費(fèi)率，將其轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)和正在工作的年輕一代頭上；同時還動用轉(zhuǎn)軌后新一代人繳納的“個人賬戶”基金，以保證當(dāng)期的養(yǎng)老金發(fā)放，使得轉(zhuǎn)軌后“個人賬戶”有名無實(shí)，形成“空賬”運(yùn)行。

為消除空賬，償還歷史欠賬，本世紀(jì)初以來，中央和地方財政共同注資，展開了做實(shí)“個人賬戶”的國家試點(diǎn)。

截至2007年末，相繼參與試點(diǎn)的遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、山東、河南、湖北、湖南、新疆11省區(qū)市，共積累基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金786億元，比上年末增加301億元。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，各地基金收支狀況已比轉(zhuǎn)軌之初改善良多，基金不斷結(jié)余。一些專家透露，各地本可借此加大做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)的力度。但由于個人賬戶做實(shí)試點(diǎn)啟動后，這些年國家并沒有出臺相應(yīng)的投資管理辦法，從保值增值的意義上來說，做實(shí)與否差別不大，反而又增添了管理賬戶的巨大麻煩，地方政府并沒有積極性。況且，做實(shí)賬戶還需要地方財政大量注資，這對于各地方政府而言，也是一個不小的“負(fù)擔(dān)”。因此一些地方政府寧愿大量基金在統(tǒng)籌賬戶沉淀下來。

如此情況下，上述巨額基金結(jié)余，其實(shí)主要來自統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶合并管理的大賬戶。而個人賬戶仍然存在大量的“空賬”。

因此，另據(jù)一般估計，即便目前賬戶結(jié)余較多，一旦開始做實(shí)，隨著做實(shí)賬戶比例從3％逐步擴(kuò)大到8％，部分基金結(jié)余充沛地區(qū)仍有可能出現(xiàn)“保發(fā)放”基金缺口，這也導(dǎo)致地方政府對做實(shí)個人賬戶心存顧慮。

此外，全國總體基金結(jié)余雖多，但各行政區(qū)苦樂不均，結(jié)構(gòu)很不平衡。各地基金實(shí)際上仍掌握在各地方政府手中，中央政府并不能直接調(diào)用。一些比較落后的省份仍需要中央財政轉(zhuǎn)移支付保證當(dāng)年養(yǎng)老基金的發(fā)放。

對此，也曾有專家提出，基金統(tǒng)籌層次越高，抗風(fēng)險能力也越高，若能將各地養(yǎng)老基金統(tǒng)籌使用，也就能在盡量減少中央財政支出的前提下，緩解部分地區(qū)“保發(fā)放”的緊張。

不過，全國各地社保基金統(tǒng)籌層次總體偏低，社保養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌進(jìn)展緩慢，相當(dāng)數(shù)量的省區(qū)尚未實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，不少地方基金統(tǒng)籌層次僅限于市縣一級。

截至2007年底，全國僅有北京、天津、吉林、黑龍江、上海、福建、重慶、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆13個省區(qū)市實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，其他省區(qū)市仍在探索和觀望，全國統(tǒng)籌更遙遙無期。

由此，在中央和地方財政注入巨資彌補(bǔ)“欠賬”的同時，社會保險基金尤其是養(yǎng)老基金的巨額結(jié)存卻又不斷膨脹。

制度隱憂

針對目前巨額空賬和基金結(jié)余并存的現(xiàn)象，有業(yè)內(nèi)人士表示，只有當(dāng)有關(guān)地方政府將個人賬戶逐步做實(shí)，至少要記賬明晰，才能夠摸清各地養(yǎng)老基金或結(jié)余或空賬的真實(shí)情況。目前做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)的“擴(kuò)面”雖然仍在繼續(xù)，但實(shí)質(zhì)性的操作進(jìn)展甚是緩慢。

2007年，原勞動和社會保障部、財政部下發(fā)了進(jìn)一步擴(kuò)大做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)的文件。

文件指出，江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份，可在中央財政不實(shí)行注資的前提下，自費(fèi)開展做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)。不過，到目前為止，這幾個養(yǎng)老基金結(jié)余額度最高的省份，做實(shí)賬戶的試點(diǎn)仍處于前期準(zhǔn)備階段，最終方案仍未確定。

其中，浙江省原計劃從2006年1月1日起做實(shí)個人賬戶，但國務(wù)院確定浙江省屬于“自費(fèi)改革”范疇后，計劃便有所推遲。

江蘇省政府則選擇了在較小范圍內(nèi)先行試點(diǎn)、再擇機(jī)向全省推開的過渡性方案，先期計劃僅在省直管行業(yè)單位和江陰、張家港、吳江、昆山、太倉、常熟、丹陽、揚(yáng)中、江都九個縣（市），開展做實(shí)養(yǎng)老保險個人賬戶試點(diǎn)。

江蘇勞動保障部門有關(guān)官員解釋，整體做實(shí)雖有利于全省范圍內(nèi)有關(guān)政策的制定和業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)的統(tǒng)一，但相當(dāng)一部分市縣的養(yǎng)老保險基金將遇到較大壓力，地方政府和財政投入恐難維持，因此選擇省內(nèi)各地分批做實(shí)。

此外，各地已經(jīng)展開的做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)當(dāng)中，也存在不少尚未明朗的具體問題。

據(jù)有關(guān)人士透露，在各試點(diǎn)省份，對于個人賬戶管理責(zé)任人究竟是誰，現(xiàn)有政策并未做出具體規(guī)定。由于做實(shí)個人賬戶須各級財政注資，個人賬戶基金的歸集其實(shí)存在社保部門和財政部門兩個途徑，財政補(bǔ)貼資金若不與社保部門歸集款合并，必然存在相互割裂的兩個賬戶。由此，一些省份的社保部門對個人賬戶的記賬、收益計息、財務(wù)核算等工作并未進(jìn)入實(shí)際操作程序。

同時，隨著試點(diǎn)工作的進(jìn)一步開展，財政注資的額度越來越大。但目前經(jīng)濟(jì)形勢令購買國債和協(xié)議存款相繼出現(xiàn)困難。據(jù)了解，山西、天津、山東、上海、湖北、河南等省市地方做實(shí)資金尚存在財政專戶，并沒有進(jìn)行投資運(yùn)營。如不及時運(yùn)營，則會導(dǎo)致基金貶值，做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)有可能失敗。

對此，有人力資源和社會保障部官員在公開場合指出，做實(shí)個人賬戶工作形勢十分緊迫。

該官員提出，現(xiàn)在離專家預(yù)計的到2035年中國進(jìn)入老齡化的高峰還剩不到30年的時間，而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度模式轉(zhuǎn)換，或者說要使“統(tǒng)賬結(jié)合”模式充分發(fā)揮作用，至少需要30年的周期。目前全面做實(shí)個人賬戶的最佳時機(jī)一旦錯過，將很難彌補(bǔ)。

《財經(jīng)》記者獲知，人力資源和社會保障部已會同財政部等有關(guān)部門，完成了個人賬戶資金的投資運(yùn)營管理辦法的草案，目前已向有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門征求意見，將適時上報國務(wù)院。■