“問責”與行政過程透明化

問責制的本質在于說明義務。誰是負責人，誰就必須在不幸發生后說明原因，證實自己的無辜，并的確采取了必要的對策——這才是問責制的個中三昧

2008年4月間，安徽阜陽的手足口病造成20多名兒童死亡的嚴重后果，喚起了人們對當地四年前毒奶粉“大頭娃娃”案的記憶，于是要求主管副市長下臺的呼聲隨著疫情傳播而到處響起。緊接著，在山東淄博，發生了震驚海內外的“428”列車相撞事故，此時離全國春運大混亂只相隔三個月，于是要求鐵道部長下臺的呼聲也不絕于耳。

“這次還不下臺嗎？”——在各地再三聽到的這句話，道盡了廣大群眾對權力無制約以及官官相護的憤怒與無奈。

反過來，站在中央和地方各級行政負責人的立場上來看問題，他們也未必沒有各自的憤怒與無奈。畢竟，在結構性流弊面前，再強悍的能吏也經常感到無能為力。而且權限關系沒有厘清，責任所在有時難以確定。何況國情復雜、發展狀況極不平衡，大小災難事故防不勝防，倘若每次都動輒“宰幾只替罪羊”，那過不了多久就可能出現令人啼笑皆非的“官員荒”。再加上還有派系傾軋下出現的所謂“選擇性懲罰”，把問責當做權斗工具，更容易招惹怨尤。所以，堅決不辭職、不撤職，或者讓被問責的干部在風頭過后又復職、轉職甚至晉職，就成為官僚集團的基本姿態。

這里存在著人民與官僚集團之間的尖銳矛盾。實際上，“該下臺”與“就不下臺”的對立圖式，儼然成為目前中國問責制的幾乎全部內容。其他一些更重要的因素，特別是應該采取的治本舉措，反倒被掩蓋在抵觸情緒里無法彰顯。因此，不得不指出，“問責”如果僅僅糾纏于是否摘去烏紗帽，最后非但無濟于事，還很可能演變成事與愿違。正是基于這樣的考量，我們需要超越簡單的兩分法思維方式，需要在下臺與不下臺之間或者之外，發現若干第三變數，從而尋找到解決矛盾的新契機。

問責制的本質在于通過查明過錯的原因、懲處失職的官員，來提高行政績效，并改進制度設計。所以，問責制的主軸是負責人對外部 履行說明義務，接受監督和審查，并對評估承擔法律責任。這樣的程序當然會導致引咎辭職、查辦免職以及彈劾撤職等結果，但作為核心價值的還是行政過程透明化。如果一切取決于暗箱操作，不澄清事故（或曰挫敗）的來龍去脈，沒有追究和矯正制度上、技術上的缺陷，那無論摘掉多少人的烏紗帽也未必能撥亂反正，甚至還會使局面因互相攻訐和陷害而進一步惡化，以至于無從收拾。

由此可見，當問責制被還原到下臺與不下臺的簡單化對立圖式時，問責制已經有所扭曲或蛻變。但在中國，這樣理解問責制也并非偶然，是以某些主客觀條件為背景的。

先從主觀的傳統意識上說。我認為，中國固有的官僚制度設計的顯著特征不妨概括為“權力集中、責任分散”和“權限曖昧、責任嚴格”這兩個方程式。具體的表現是：法律大量規定自上而下對官員追究后果責任的要件和罰則，但上下級以及同僚之間的任務分工和權限范圍卻沒有劃分得很清楚。可想而知，這樣的狀態有利于高層機關通過直接干預和人事制裁等手段督促低階官員，卻也為基層機關推諉、逃避以及轉嫁責任提供了充分的動機和余地。即使在嚴格追究責任的場合，也只限于行政系統內部“糾舉百僚”的監察和紀律，與社會學家馬克斯韋伯所說的政治“責任倫理”完全不同，遑論對外部社會乃至所有公民負責的現代民主觀念。所以問責制很容易被理解為只是對官員追究后果責任，“拿去頂戴花翎”而已。

其次分析現階段的客觀環境。人事管理原則、干部選拔方式以及任職晉升培訓地點等一整套做法，決定了公務員的非中立性，地方行政首腦和部門高官也還不是經過民選程序產生的，在這樣的制度條件下，行政人員的新陳代謝機制難免有些異化。因為群眾不能通過日常化的渠道參與重要的人事決定、只能乘發生事故或災變的機會發泄不滿，所以“問責”很容易演變成“下臺、還是不下臺”的簡單化抉擇。也就是說，在制度改革停滯不前的場合，“問責”本來可以發揮的功能無從實現，人們只有在個別的官員身上出氣，必欲除之而后快。按照經濟學家約瑟夫熊彼特的理解，民主政治意味著公民有機會對統治自己的人物表達接受與拒絕。在這個意義上也不妨說，問責制為中國公民提供了一種非常態的民主政治手段。

盡管如此，還是應該強調“下臺”本身并非問責制的目的。只有不能履行說明義務的官員才下臺。因此，問責制的本質在于說明義務。誰是負責人，誰就必須在不幸發生后說明原因，證實自己的無辜，并的確采取了必要的對策——這才是問責制的個中三昧。令人遺憾的是，在現階段中國，至少到今年5月1日《政府信息公開條例》開始生效之時為止，問責制中的說明義務往往被忽視。

僅就前面提到的實例而言，既然阜陽疫情涉嫌隱瞞，為什么不能查明防疫流程的各個環節以及有關人員的權限和責任？在提出辭職或者撤職之議的時候，引咎的那個“咎”究竟是什么，是否經過了公開辯論和嚴格證明？另外，造成膠濟鐵路“428”特大事故的超速，是在什么情況下發生的？有沒有技術上或者制度上的原因？關于鐵道部應該為濟南路局管理混亂負責的主張是否有規范依據？在這些問題沒有人履行說明義務之前，“該下臺”與“就不下臺”的對立就根本無從化解，辭職和撤職也未必會收到亡羊補牢的預期效果。

事實上，在“428”列車相撞的三個月前，鐵路系統已經發生過重大交通事故，鐵道部曾經承諾吸取教訓、消除隱患、預防類似事故再次發生。但是，當時究竟采取了哪些具體措施卻不得而知。為了處理那樁事故，鐵道部設置了專門的對策機構或調查委員會嗎？是否把情況通報整個鐵道系統并要求各局站加強預防措施？是否成立了預防鐵道事故一般性對策的研討小組？對受害人遺屬的善后處理是怎樣進行的，有沒有就賠償和心理障礙問題提供咨詢服務？如果鐵道部不能就上述問題充分履行說明義務，那么首長就難辭其咎。用一個人的下臺，換取一套制度的出臺，何不就從鐵道部開始？■

作者為日本神戶大學教授、本刊法學顧問

背景

阜陽疫情與膠濟鐵路事故引發“問責”呼聲

5月4日，安徽阜陽市手足口病防治指揮部通報，“嚴肅查處了一批違反防疫制度、防控不力責任人”——潁泉區邵營衛生院兩名醫生和一位副院長受到記大過和撤職處分，另有太和縣三塔鎮派到鄉村的包點干部被責令寫“深刻檢查”。這是安徽阜陽手足口病疫情爆發以來首次有官員被“問責”。

但網絡上對此卻是一片質疑之聲——“大頭不處理，凈來些小嘍啰來做替罪羊！”連日來，公眾和媒體對相關官員的“問責”呼聲并沒有隨著疫情逐漸被控制而減弱。

阜陽自3月上旬多例兒童出現病癥，之后多例患病兒童連續死亡，但直到4月15日，當地政府才首次公開病情。

4月23日，衛生部專家確診疾病為腸道病毒EV71感染。當晚，安徽省衛生廳網站上發布消息，標題稱“我省阜陽市積極防治腸道病毒感染疾病”，而把當時已有600多例病例、18例死亡病例等高度敏感但廣大群眾急需知道的內容放在了第二段。

有公眾當即質疑這種“把喪事當成喜事辦”的歪風：“明明應該向公眾預警，卻偏要突出工作成績，如此作風和態度令人深惡痛絕。”

更有人翻出阜陽的舊賬：2003年5月，安徽阜陽劣質奶粉害死13名嬰兒，189名嬰兒因嚴重營養不良癥狀而成為“大頭娃娃”，震驚境內外。當時，面對媒體的追問，阜陽市主管衛生工作的副市長杜長平在表示自己“有責任”、“很自責，很痛心”的同時，又表示：“我不想引咎辭職，我還想繼續干下去，我想找到了工作的薄弱環節和缺點是為了改正，是為了加強衛生工作。”

而在今年4月14日阜陽市政府成立的手足口病防治工作領導小組中，杜長平擔任組長。后改由市長孫云飛擔任組長，杜長平擔任副組長。

“為什么又是阜陽？”“阜陽官員這四年改正了什么？”公眾和媒體的責問之聲由是不斷，輿情洶涌，言辭激烈者甚至直稱相關官員“臉皮比城墻還厚”。

同樣面對這種責問的，還有鐵道部。4月28日凌晨，北京開往青島的T195次特快旅客列車，運行至山東省境內膠濟鐵路周村至王村間脫線，由煙臺至徐州的5034次客車與之相撞。截至本刊發稿，相撞事故已造成72人死亡，416人受傷，初步查明系人為責任事故，火車嚴重超速導致事故。

濟南鐵路局和阜陽市一樣，也是舊賬不少。就在三個月前的1月23日，膠濟鐵路安丘至昌邑段發生重大交通事故，造成18人死亡、9人受傷。當時正值春運高峰，鐵道部在輿論和社會的高度關注下也曾鄭重許諾，表示將追究責任，吸取教訓，清除隱患，防止類似事故再次發生。

言猶在耳，特大事故再起。鐵道部4月29日召開“安全緊急電視電話會議”，鐵道部部長劉志軍表示：“鐵道部黨組以及我本人和全路廣大干部職工極為痛心。”

當天，濟南鐵路局局長陳功、黨委書記柴鐵民迅即被鐵道部免職審查。之后不久，濟南鐵路局對與這次事故有直接關系的路局運輸處、調度所和淄博車務段的五名領導干部，實行停職檢查。

但是，這些表態并未獲得民眾和輿論的諒解，很多人認為鐵道部對濟南鐵路局的管理混亂、問題重重負有不可推卸的責任，要求鐵道部承擔責任。

來自“第一調查網”的網絡民意調查顯示，約84％的投票網民認為，鐵道部長劉志軍應就膠濟鐵路事故引咎辭職。很多人提及20年前的陳例——1988年1月24日，昆明開往上海的80次特快列車顛覆，時任鐵道部長丁關根為此引咎辭職。

多年來，鐵道部政企不分、問題重重。在年初的冰雪災害中，鐵道系統的表現受到批評，但鐵道部卻給自己“打高分”，并對批評意見強烈反彈，也遭受非議。■