破舊立新分稅制

正如朱镕基所說，“這是一個(gè)長治久安的基礎(chǔ)，是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)”

改革的天幕

財(cái)稅改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的交匯點(diǎn)，30年來進(jìn)行了多次重大變革，并與價(jià)格、國有企業(yè)、貨幣金融等各領(lǐng)域的改革相配合，推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)體制的根本性轉(zhuǎn)變。與中國總體的市場化改革道路相一致，中國的財(cái)稅改革同樣走的是波浪式前進(jìn)、階梯式上升的道路：財(cái)政體制從行政性分權(quán)走向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，稅收制度從側(cè)重于對(duì)流轉(zhuǎn)征稅轉(zhuǎn)向偏重于對(duì)要素征稅，預(yù)算管理從高度機(jī)密逐步公開透明。

30年的財(cái)稅體制改革歷程分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1978年到1992年期間，可稱為被動(dòng)適應(yīng)階段；第二個(gè)階段是1993年到1997年期間，可稱為破舊立新階段；第三個(gè)階段是1998年至今，可稱為公共財(cái)政的建立與完善階段。這里著重回顧的是第二個(gè)階段。

1992年，宏觀經(jīng)濟(jì)一改前兩年高度緊縮的局面，開始出現(xiàn)通貨膨脹趨勢(shì)。但價(jià)格放開的趨勢(shì)并未停止。這時(shí)，擺在決策者面前的是一個(gè)重大的選擇：是恢復(fù)原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代控制價(jià)格的方法，還是用新的宏觀調(diào)控方式控制需求，同時(shí)建立長期起作用的工商稅制和財(cái)政管理框架？

改革實(shí)際是選擇了后一條道路，進(jìn)行了價(jià)格、稅收、財(cái)政和金融體制的配套大改革。

1992年著手設(shè)計(jì)、1993年方案出臺(tái)、1994年正式推開的宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革，其根本出發(fā)點(diǎn)，是要給中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)相適應(yīng)的體制性框架，以期從根本上解決中國經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)和政策變動(dòng)的問題。通過這次涉及價(jià)格、稅收、財(cái)政、金融、外貿(mào)、投資等多個(gè)領(lǐng)域的整體性改革，我們基本建立起了市場配置基礎(chǔ)上的國家宏觀調(diào)控新體制，它也因此成為改革開放以來最為重要的一次制度建設(shè)里程碑。

正如朱镕基1993年7月所說，“這是一個(gè)長治久安的基礎(chǔ)，是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。有了這個(gè)基礎(chǔ)，目前存在的困難可以得到緩解，甚至于基本解決，大好形勢(shì)就可以繼續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度還可以保持在一個(gè)較高的水平之上。”

在1994年整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革中，財(cái)稅體制改革處于中心地位；主要任務(wù)是總結(jié)14年改革開放的實(shí)踐，盡快建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政稅收體制，其核心就是實(shí)行分稅制和分別征收。

同時(shí)，財(cái)稅改革也與其他領(lǐng)域的改革緊密相聯(lián)：價(jià)格改革與稅收改革大體同步推進(jìn)；在改革中央銀行和貨幣調(diào)控手段的同時(shí)，開始建立財(cái)政性長期融資體系；與價(jià)稅改革相配合，逐步取消政策性虧損補(bǔ)貼；在進(jìn)行分稅制的同時(shí)，調(diào)整計(jì)劃部門與財(cái)政部門的相關(guān)職能；價(jià)格、稅收基本理順后，及時(shí)調(diào)整關(guān)稅設(shè)置，并改革匯率體系。

改革順序的理性選擇

在財(cái)稅改革方面，設(shè)計(jì)者們審時(shí)度勢(shì)，充分考慮到當(dāng)時(shí)的條件和利益矛盾沖突，指出改革的主要目標(biāo)是建立一個(gè)堅(jiān)實(shí)、穩(wěn)定的財(cái)政收入基礎(chǔ)，在改革的順序上作出了理性的選擇。

——財(cái)政改革：先稅制和財(cái)政收入分配，再財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)與管理。

當(dāng)時(shí)的情況是，財(cái)經(jīng)秩序混亂，地方政府減稅競爭，“兩個(gè)比重”（全國財(cái)政收入占GDP的比重，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重——編者注）下滑。如果不首先解決稅制、稅收征管和中央地方分配關(guān)系問題，就無法提高“兩個(gè)比重”，極不利于駕馭當(dāng)時(shí)的通脹形勢(shì)，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本框架也無從確立。因此，稅制、稅收征管以及分稅制改革是最為迫切需要解決的問題，而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與管理問題，包括預(yù)算外資金問題，當(dāng)時(shí)基本沒有觸動(dòng)，在幾年之后才成為改革的重要內(nèi)容。

——稅制改革：先流轉(zhuǎn)稅改革，再所得稅改革。

把流轉(zhuǎn)稅改革作為第一順序有幾重考慮，其中最重要的原因是從保證財(cái)政收入的角度考慮的。流轉(zhuǎn)稅稅基較寬，下力氣改革流轉(zhuǎn)稅，可以使財(cái)政收入更為牢靠。隨后十幾年來財(cái)政收入的健康快速增長也有力地證明了這一點(diǎn)。

此外，當(dāng)時(shí)十分復(fù)雜的產(chǎn)品稅是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)固定價(jià)格配套設(shè)立的，已經(jīng)不能適應(yīng)價(jià)格放開的局面，市場定價(jià)要求中性、一致化的流轉(zhuǎn)稅。總之，不改革原有的流轉(zhuǎn)稅，會(huì)阻礙市場的形成，而且無法保證財(cái)政收入。

相對(duì)而言，所得稅改革的難度較大，需要財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度改革先行（1993年進(jìn)行了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度改革），以使成本真實(shí)化、所得稅稅基一致化。同時(shí)，所得稅的征管難度較大，因此，宜列為第二順序。企業(yè)所得稅當(dāng)時(shí)只是分別合并了內(nèi)資企業(yè)所得稅和外資企業(yè)所得稅，而把內(nèi)外并軌和打破按隸屬關(guān)系劃分收入歸屬作為未盡事宜，留待以后改革再予以完成。

增值稅具有流轉(zhuǎn)稅的形式，但實(shí)際上是對(duì)要素收入課稅。選擇以增值稅作為主體稅種的原因，主要是增值稅具有稅基廣泛、避免重復(fù)征收、相互交叉稽核和征管相對(duì)簡便等優(yōu)點(diǎn)，有利于公平稅負(fù)，穩(wěn)定財(cái)政收入。改革之后，增值稅也的確成為最重要的財(cái)政收入來源，1994年約占當(dāng)年稅收收入的45％，2006年約占當(dāng)年稅收收入的37％。

在增值稅的改革上，當(dāng)時(shí)也有“轉(zhuǎn)型擴(kuò)圍”的考慮，即增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型，擴(kuò)大征收范圍。但消費(fèi)型增值稅相對(duì)復(fù)雜，當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)又面臨著通貨膨脹的壓力，因此最終選擇了生產(chǎn)型增值稅的模式。增值稅的征收范圍擴(kuò)大到全部服務(wù)業(yè)以及與營業(yè)稅的合并，也會(huì)增加改革難度，為了確保改革的成功，當(dāng)時(shí)也沒有進(jìn)行。

“統(tǒng)一稅制”作為主旋律

1994年的分稅制改革的一個(gè)重要原則，是“根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則”，先分事權(quán)再分稅。但實(shí)際是事權(quán)劃分先不動(dòng)，中央與地方政府的事權(quán)基本上延續(xù)過去《憲法》及其他法律的規(guī)定。中央與地方的收入劃分不是跟著事權(quán)走，而是遵循市場經(jīng)濟(jì)國家的一般做法；即維護(hù)國家權(quán)益、涉及全國性資源配置、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃歸中央，中央收入占全國財(cái)政收入的大頭。

這樣，相對(duì)穩(wěn)定的中央地方收入分配關(guān)系確定后，地方的自有財(cái)力與其支出責(zé)任之間的差距很大。為了解決這種不對(duì)應(yīng)問題，我們當(dāng)時(shí)采取了“保基數(shù)”辦法，相應(yīng)調(diào)整了政府間轉(zhuǎn)移支付數(shù)量和形式，著重建立了中央對(duì)地方的稅收返還制度。隨著財(cái)政收入的快速增長，基數(shù)部分在地方財(cái)政收入中所占的比重越來越低。從1995年起，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)實(shí)行過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，即后來的一般性轉(zhuǎn)移支付。

分稅制的實(shí)施取得了良好的運(yùn)行效果，其突出表現(xiàn)，一是初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政體制框架，為新體制下政府實(shí)施宏觀調(diào)控奠定了制度基礎(chǔ)；二是建立了財(cái)政增收機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的規(guī)范化和制度化，“兩個(gè)比重”逐年提高，中央的宏觀調(diào)控能力得到了增強(qiáng)。新體制還推動(dòng)了統(tǒng)一市場的形成，地區(qū)封鎖和割據(jù)問題得到了緩解，同時(shí)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化。

1994年的稅制改革將“統(tǒng)一稅制”作為主旋律，建立了以增值稅為核心的新的流轉(zhuǎn)稅制；同時(shí)輔之以消費(fèi)稅和資源稅，以達(dá)到引導(dǎo)消費(fèi)行為、糾正過低的資源價(jià)格、保護(hù)環(huán)境等目的。分別統(tǒng)一了內(nèi)資和外資企業(yè)所得稅制，取消了“兩項(xiàng)基金”（指“能源交通基金”和“預(yù)算調(diào)節(jié)基金”——編者注），統(tǒng)一了“內(nèi)外有別”的個(gè)人所得稅制，并對(duì)其他一些稅種進(jìn)行了改革。在公平企業(yè)稅負(fù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范了國家與企業(yè)的分配關(guān)系，規(guī)范了政府的分配行為，這也有力地促進(jìn)了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

在基本形成了一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)稅體制基礎(chǔ)框架后，我們也進(jìn)行了改革開放后第一次成功地利用經(jīng)濟(jì)手段完成的宏觀調(diào)控。1993年6月，中央決定通過實(shí)行適度從緊的財(cái)政政策和貨幣政策，對(duì)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象進(jìn)行治理整頓。

這次財(cái)政政策發(fā)揮作用的本質(zhì)，來自1994年財(cái)稅改革的內(nèi)在機(jī)制：改革帶來了財(cái)政收入的大幅增長，同時(shí)嚴(yán)格控制支出增長，財(cái)政赤字沒有擴(kuò)大，體現(xiàn)了財(cái)政上的從緊控制；稅制的統(tǒng)一特別是增值稅主體地位的確定，有效地堵住了減免稅的漏洞；中央與地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)，強(qiáng)化了稅收征管；等等。經(jīng)過三年的時(shí)間，1996年，國民經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”，當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長9.6％，物價(jià)指數(shù)比上年增長6.1％，形成了“高增長，低通脹”的良好局面。

改革沒有休止符

1998年，政府正式提出建立“公共財(cái)政”框架。隨后，財(cái)稅領(lǐng)域繼續(xù)沿著1994年改革的思路和路徑，進(jìn)行了一系列改革和完善，并把改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到財(cái)政支出領(lǐng)域，內(nèi)容相當(dāng)豐富，但無外乎兩大類：一是收入方面改革，二是啟動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理體制改革，并優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

在分稅制方面，從國際上看，絕大部分國家把所得稅作為中央稅，少數(shù)國家作為中央得大頭的共享稅。1994年進(jìn)行分稅制改革時(shí)，我們?cè)O(shè)想改變所得稅收入按隸屬關(guān)系和稅目劃分的辦法。但考慮到當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)改革尚未進(jìn)行，政府職能尚未轉(zhuǎn)變，政企關(guān)系還沒有理順，同時(shí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度改革剛剛實(shí)行，所得稅基數(shù)計(jì)算也有一定困難，為了集中精力先把收入體制框架建立起來，決定暫緩所得稅的改革。

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，所得稅按隸屬關(guān)系和稅目劃分收入的負(fù)面影響逐漸凸現(xiàn)出來。特別是企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系劃分收入歸屬，一定程度上助長了一些地方政府為追逐稅收利益搞地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)，阻礙了企業(yè)的兼并、重組，制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是不利于平衡地區(qū)間財(cái)力差距。

中央從中國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的實(shí)際需要出發(fā)，決定按公共財(cái)政原則和國際慣例進(jìn)一步完善財(cái)稅體制，從2002年1月1日起，打破按隸屬關(guān)系和稅目劃分所得稅收入的辦法，實(shí)施所得稅收入分享改革，把企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅變成了共享稅。對(duì)2002年的所得稅增量，中央和地方各分享50％；對(duì)2003年以后的增量，中央分享60％，地方分享40％。中央增收的收入，主要用于對(duì)中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，以縮小地區(qū)差距。

在稅收制度方面，2008年，新的企業(yè)所得稅法在全國實(shí)施，內(nèi)外資不同的企業(yè)所得稅終于得以合并，這必將促進(jìn)企業(yè)間的公平競爭和統(tǒng)一市場秩序的建立。增值稅的改革思路是“先轉(zhuǎn)型，再擴(kuò)圍”，由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)變的試點(diǎn)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，還調(diào)整了消費(fèi)稅、資源稅、關(guān)稅以及出口退稅政策，出臺(tái)了一系列促進(jìn)自主創(chuàng)新、節(jié)能減排和新能源開發(fā)利用的政策。

樓繼偉：時(shí)任國家體改委宏觀司司長，現(xiàn)任中投公司董事長

樓繼偉文章《中國三十年財(cái)稅改革的回顧與展望》全文見《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》“改革憶事”專題。本文小標(biāo)題為本刊編輯所加，文字略有調(diào)整。

樓文已輯入《50人看三十年》一書，將于今年9月由中國經(jīng)濟(jì)出版社出版。