政治現代化會抑制腐敗嗎？

某些國家的案例顯示了分權、民主和腐敗在短期內的相互作用。有的學者認為，印度尼西亞向民主制度轉軌會在長期內帶來積極作用，但腐敗現象在轉軌期間卻可能惡化。特別是，轉軌雖然意味著更透明的政府治理和更獨立的法律體系，然而在中短期內，隨著印度尼西亞從中央集權政體轉向更民主、更分權的體制，卻可能導致投資環境的惡化和腐敗的猖獗。因為國家擺脫了牢固的中央集權，卻沒有及時發展出獨立的法律體系和透明的政府機構。用施萊弗他們的模型來說，印度尼西亞的情況可以描述為，從單一的壟斷腐敗體制轉向了更扭曲的體制，出現了許多相互獨立的壟斷者在索取賄賂。

在許多有過專制歷史的國家，分權是政治理想推動的，其目的經常是為更好地處理相互交織的社會和經濟壓力，把地方政府從中央控制中解放出來。分權制被視為一條捷徑，以建立決策者、公民和服務提供者之間的問責關系，改進公共服務的水平。

在印度尼西亞和菲律賓，分權的實施是在專制統治崩潰后迅速啟動的（1998年蘇哈托倒臺和1986年馬科斯下臺），當時出現了法治、地方利益代表的呼聲。在東亞，這兩個國家的分權措施最為全面。

印度尼西亞在20世紀90年代后期啟動了分權過程，其高潮是2001年推行的急劇變革。當時，很大一部分公共資源的控制權和對大約200萬公務員的直接領導權被轉移給地方。但最近有關印度尼西亞的實證分析顯示，在其后的幾年時間里，腐敗現象反而有所加劇。

在世界銀行的生產力和投資環境調查中，企業被問到有關分權改革對政府治理和投資環境的影響。企業反映分權對如下四個領域有消極影響：勞動市場監管、生產許可、政策不確定性和腐敗。

最突出的是，超過40％的被調查企業認為，分權使腐敗情況更加惡化，只有11％的人認為對腐敗有抑制。調查數據還表明，腐敗是在印度尼西亞經商的主要障礙之一，地方上的腐敗的阻礙作用比中央層面的腐敗更嚴重。根據調查，按照占年銷售額的平均份額計算，企業給地方官員支付的賄賂比給中央官員支付的高64％。另外，這些賄賂似乎沒有發揮“潤滑劑”的作用，因為和中央層面相比，企業要多花15％的時間來應付地方政府的官僚程序。盡管這些研究是很初步的，但難以證明分權有助于改善政府的問責機制，至少印度尼西亞的企業這樣認為。

代理人問題和政府俘獲問題在地方層面也很嚴重。許多報道指出，地方的議員候選人為了選票而收買全國性政黨組織，并與農村的精英組織聯系密切。選民們的意愿經常會受到直接的資金收買和轉移支付的影響。

菲律賓的主要分權改革是在1992－1993年發生，對腐敗的感受度在那之后持續惡化，但并不確定分權是否是最主要的推動因素。根據對家庭和各級政府官員的調查，世界銀行和馬里蘭大學的機構改革與非正規部門研究中心開展了聯合研究，結論是人們認為低層政府的腐敗程度較低，但與中央政府相比，地方政府對于當地的問責機制并不更強。但不管怎樣，事情還是有積極的發展，在菲律賓，或許是由于分權程度加大的關系，有關地方政府業績表現的信息變得更可靠了，這促進了地方政府的責任心以及彼此的競爭，提高了政府的響應力。

類似的，對于韓國的案例研究也顯示，20世紀80年代、90年代中期和1997－1998年危機期間的投資管理體制有顯著變化。兩位學者都以1997年早期的韓寶鋼鐵公司的急速崛起和迅急崩潰的腐敗丑聞為例，并指出，1993年上臺的金泳三政府廢除了產業計劃，使那些有勢力的政治家和官員能把勢力擴充到更多產業，把它們暴露在腐敗中。還有，危機爆發的部分原因是1987年的民主轉軌導致了政府權力的分散，破壞了少數商界精英的權力平衡，打亂了他們通過限制腐敗來促進經濟成長的傳統機制。

用這些腐敗指數進行跨期比較的有效性值得懷疑，腐敗排名的對比不是絕對的，某個國家或地區的腐敗程度可以維持不變，但隨著其他國家或地區的政府治理的改善，它的排名可能大大下滑。即使用點估計值來做比較也需要特別小心，各個年份用來編制指數的調查互不相同，感受的改變也可能有相當的時滯。然而，腐敗控制指數表明，整個東亞地區的腐敗控制水平在下降，印度尼西亞和韓國都是代表。

麥金泰爾總結說，“比有組織的腐敗更糟糕的事情是無組織的腐敗”，這其實和亨廷頓的說法非常接近，即從專制體制轉向民主政府的政治現代化進程中，經常伴隨著腐敗的惡化，原因是支持民主的制度發育不足。亨廷頓指出了組織建設的迫切性：更優先地改進支持民主的政治和行政制度，讓政治現代化更容易成功，并限制腐敗的蔓延。■

摘自《東亞復興：關于經濟增長的觀點》，參見“本刊6月薦書”