公園是否應該免費開放

公園是否應該免費開放，能否把它視為是免費的公共物品，如果國家通過稅收“給養”公園，那么是否會真的像某些學者所說的產生一群人的搭便車行為，從而引起社會公平的失衡？

一、關于公園免費開放的問題

首先，我們建立一個前提，那就是公園的產生是需要一定的資金的，其維護費用支出是不可避免的，并且公園游玩的旅客越多，維護費用越高，即成本與消費數量成正相關關系。那么，我們就可以把公園看作是生產出的有限的消費品，根據這一點我們就可以從供給—需求來衡量公園效益，如圖：

對于需求曲線，當它接近于零的時候，趨于正無窮，因此凹向原點（上凹曲線）。對于供給曲線，由于數量達到一定值以后，價格的變化量就小到幾乎為零了，因此該曲線為下凹曲線。

按圖解，兩曲線相交必然產生一個均衡價格和數量，如果我們承認假設的話，那么我們可以看出公園的參觀人數將很低，收費只是把高于價格評價的旅客留了下來。實際上，這一模型就是公園由市場提供，由公園給出價格，公園以收益水平為基準提供服務，旅客將達到均衡數量。很多人贊成公園應該收費就是認為公園也要由市場提供，防止搭便車行為而影響到社會公平性。

其次，我們再重新思考一下，讓市場決定公園的效益真的是最高的嗎？不一定。在思考經濟效益（即思考P×Q最大化）的時候，我們恰恰忽視了其它效應，比如外部效益，精神上被市場低估的收益，當我們將這些視為是一種福利或者說是剩余時，就可以從另外的角度來思考這個問題了，在這里用福利曲線來說明。

盡管兩者表示的都是效用關系，福利曲線與上面所說的供需曲線是有區別的。供需曲線是以所有社會成員的評價的總邊際效用作為需求曲線的。而福利曲線不再是效用的簡單加總，而是將所有成員的效用進行了矯正，這主要是由公園具有一定的競爭性和外部性導致的不公平性所引起的。應當說明的是，在市場中經濟人的效用評價與社會由此構成的社會福利是不一致的，由于外部性的存在，供需平衡中無法將其內部化（政府如果采取補貼或征稅的方式可以使其內部化），供需曲線僅僅是反映整個內部效益。另一點區別是構造的函數目標有所差異，前者在市場中必然追求供需雙方效率配置的最大化，而后者主要考慮需求者的效益兼顧供給成本的社會總福利的最大化。

如果公園進行收費，那么消費者和生產者獲得福利，我們把問題進一步簡化，公園的生產者初始投入一樣不計入任何一項福利中，并且生產者并不獲得利益，而是將所得全部用于公園建設，如圖：

需要做幾點說明的是：第一，在甲圖中，由于設定公園生產者將所有剩余用于建設公園，不考慮生產者占用福利作其它用途。如果要考慮供給者剩余或者以盈利性公園來思考問題，福利應由丙圖所示。第二，由于設定開放公園為延續性事件，因此橫軸為人次，并且福利曲線無限延伸。第三，又因為供給者讓渡利益作為公園建設，因此最高福利AB線段一定高于A′O，且CD線段等于A′O。

從福利經濟學來分析，兩者福利的剩余的多少取決于AB、A′O的高低，以及消費者剩余曲線的幅度，即比較∫ABf(X1)dx與∫A′Of（X2）dx的大小。一般來講，收費公園提供了價格的門檻，因此一段時間內人數一定少于免費公園，即f（X1）的品質（平坦程度）沒有f(X2)的好，由此也許可以作出免費公園的社會福利要遠大于收費公園的結論。但也不盡然，因為雖然B點射線以下的福利是很可觀的，但如果公園缺少經費，A點也不存在了。不要忘記A點高于A′點的事實。可以預見，如果公園長期缺少經費，那么f（X2）的管理質量將隨著人次的增加越來越差，這就取決于經費對公園的建設程度以及由經費建設帶來的福利的多少。事實上，很多政府部門就是這么做的，對于資金消耗過大的，難以維護的生態自然公園、地質公園等公園收費，而一般娛樂休閑公園則免費開放。

因此，公園是否應該免費問題似乎還是不能簡單地下定論。

最后，我們將問題回歸到公共物品上分析，如果將公園定為公共物品，沒有競爭性和排他性，考察一下是否合適。沒有排他性即不能排除個人從公共物品中得到好處。公共物品消費的通行規則是，不論你是否提出消費要求，所有社會成員或多或少都享用了，并且在原則上所有社會居民都得為公共產品付錢，即繳納稅款。沒有競爭性，即資源條件既定的情況下，消費者一方使用后不影響另一方的使用。從這兩點來看，公園的確可以作為公共物品來使用，但是公園資源是有限的，事實上，公園的管理和維護所需資金是一筆龐大的數目，尤其是在作為人口大國的中國。公園一旦作為公共物品，能否保證不上演“公地悲劇”成了需要思考的問題。

其實由于很多城市已經免費開放公園了，從實際中看，雖然存在部分人的搭便車行為和暫時使用公地行為，但如果長期有效地管理和監督，并不會出現嚴重的社會公平性問題，并且幾乎所有市民都希望公園免費開放。唯一的問題和關鍵在于，公園維護和管理的資金缺口如何填滿。

二、關于公園收費的問題

（一）建立公平系數

個人認為，如果一定要從成本收益角度來解決的話，不妨建立一個公平系數，首先按照一個時段（通常可以是一年）工作日、休息日、節假日3個時期的數量計算出在免費開放公園的條件下的總規模人群，將人群根據不同種類分層。設計參量指標化，即計算出不同種類人群的效用數量，并計算出平均值和方差。建立公平系數，我們設定不公平性是由分出的不同種類人群相互間對公共物品的評價和使用有所不同引起的，那么公平系數應等于1減去標準差系數，即：

公平系數=(1－標準差／平均數)×100%

由此我們可以建立一個校正后的量，即大眾公平效用。通過公平系數可以很簡單地計算出大眾公平效用：

大眾公平效用=公平系數×大眾效用

即：大眾公平效用=公平系數×（∑不同人群人數×效用）

接下來的事情就變得簡單了，我們將大眾公平效用與一年（一個時段）公園在接納平均規模人數需要投入的費用進行比較，當前者較大時，我們繼續將公園免費開放，當后者較大時我們選擇收費行為。

如我們在考量某一公園時，假設該公園在開放一年以后管理和維護支出為120萬，且參數如下：

假設兒童及青少年，中青年，老年人對公園的效用評價如表：

由此就可以得到大眾效用即為總效用的加總即1990750

平均數為：1990750/150250=13. 24958

方差為：[（13-U）²×48000+(9.5-U)²×29750+(15-U)²×72500]/150250=4.110128

公平系數為：(1－標準差／平均數)×100%=84.6998%

大眾公平效用為：1990750×84.6998%=1686141

由于大眾公平效用大于管理和維護費用，因此認為開放公園是值得的。

然而，即使在假定大眾公平效用是可以參照的基準量時，仍有一個問題沒有解決，就是這部分管理和維護費用從哪里得到，如果不收費，那么可行的一個辦法是向大眾征稅來補貼這部分支出，但是幾乎任何稅收都導致價格和產出量的扭曲，即存在稅收超額負擔。以此例說明，如果政府收取120萬元的稅款，那么我們也不能輕易用大眾公平效用來作比較。而是要把稅收超額負擔也考慮進來，如果超額負擔為50萬元，那么仍有可能的是政府選擇收費進行，而不是收稅補貼。

（二）政府的作用

與經濟學的效用指標化一樣，人群在公園的效用是很難計量的，當我們無法準確計算出公平系數時，問題又出現了。到底公園是否應該收費，收多少錢的門票。遇到這些問題的時候，就要充分發揮政府的作用。但大多數時候，都是政府通過稅收來支持公園建設的。事實上，經濟學家和公園管理員會計量這一問題，并且實際上幾乎所有的公園收費問題都是由政府來決定的。對于各公園是否應該收費，公園免費以后誰來養，各國都采取了相應的措施。

美國國會有專門的立法，確定了哪些地方不能收費，收費的地方應遵循什么樣的原則，有的還確定了最高限額。從資料上看，像大峽谷和黃石公園等世界自然遺產公園的門票每張10美元。16歲以下未成年人免費。像費城的獨立廳和紐約的自由女神像等文化遺產公園不收費。按照美國立法規定，80%門票收費用于本公園的建設和維護，其余20%統一管理，用于援助不收費的公園。

在法國，只要是冠以公園名號，一律免費開放，博物館、教堂等一般不免費，但采取低價政策。與法國相近，意大利各公園門票低廉，最貴的景點門票也不超過意大利人均收入的1%。埃及與俄羅斯收費形式相似，國內外旅客收費標準不一，采用多種票價制度。但幾乎所有國家或多或少將財政撥款用于公園的管理和維護。

在我國，全國沒有統一的立法，各地收費標準不一。天津有175座公園免費開放，而另外30多座公園不具備免費開放條件，維持收費標準。福建省自2008年5月1日起，90%以上的城市公園免費開放，一些實行收費的公園開始降價。上海大部分公園開放，僅有少數公園收費。江蘇省各市收費狀況不一，比如揚州，蘇州，無錫等未開放的公園較多，而常州幾乎所有公園均免費開放。

實際上，與公園是否收費有關的因素是很多的。比如公園周圍總規模人數的影響，由于公園一年的管理費用基本是固定的，當周圍總規模人數過少時，可能會產生的社會效用過低，白白浪費了公園開設的成本。而另一方面，當周圍總規模人數過多，導致維護費用激增又要權衡公園是否應該收費。

其實如果跳開成本—收益的框架，公園成本和管理費用很大程度上取決于公民的道德素質，如果整個城市的文明水平較高，那么公園的管理和維護費用就將有效地減少，此時福利曲線的品質也將變好。因此，有效地管理公園以及討論公園是否收費時，我們也可以通過提高公民的道德水平來有效解決這一問題。

因此，政府干預是必要的，并且應當合理規劃，從各個角度發揮其有效的作用。

（作者單位：上海財經大學）

（責任編輯：方涵）