農(nóng)村低保的困境與對策研究

黨和政府在農(nóng)村建立最低生活保障制度，為農(nóng)村孤寡殘幼等生活貧困、無依無靠的群眾提供了具有穩(wěn)定性、長期性、制度性的生活保障。建立和完善最低生活保障制度是社會文明進步的重要標志，是社會主義本質(zhì)的要求，是以人為本和公平正義的重要體現(xiàn)。對于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，密切黨群干群關(guān)系，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，構(gòu)建和諧社會具有戰(zhàn)略意義。但是，由于農(nóng)村低保制度在初建探索階段，在操作規(guī)程上還存在很多不完善、不盡人意的地方，資源需求的擴張與地方財政困境之間也呈現(xiàn)出尖銳的矛盾，還沒有形成科學、規(guī)范的制度，農(nóng)村“低保”任重而道遠。

一、目前農(nóng)村低保的現(xiàn)狀和困境

我們課題組在2007年暑假組織了1400名師生，以河北省為主，涉及到12個省的1005個村，4160個農(nóng)戶，就農(nóng)村低保情況進行了問卷調(diào)查和訪談。調(diào)查顯示，89%的村已經(jīng)實行了農(nóng)村低保，96%的群眾認為低保是一項得民心、順民意的惠民政策，意義重大。但在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)一些群眾不滿意、甚至非常嚴重的問題，必須引起有關(guān)部門高度重視和警惕，否則“好事”、“好政策”難以收到預期的效果，會引起新的不公平、不公正，導致新的社會矛盾，損害黨在農(nóng)村的形象。

（一）農(nóng)村低保對象確定中的問題

誰享受低保是農(nóng)村群眾最關(guān)心、最敏感的問題，最容易引起干群矛盾的問題，也是各級政府在實施低保政策時必須首先考慮和解決的問題。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前在低保對象確定上，存在三大問題。一是“關(guān)系保”、“人情保”嚴重。在調(diào)查的村中發(fā)現(xiàn)大約有50%的村不同程度地存在“關(guān)系保”、“人情保”現(xiàn)象。村里最窮、常年有病的“吃”不上低保，而并不貧困的干部家屬和親戚朋友卻享受低保，這是最不公平的，最讓人難以接受的問題。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，40%的人認為該村是最窮的人享受低保，44%的人認為享受低保的不全是最窮的農(nóng)戶，可見這一問題非常嚴重。一些新聞媒體也進行了深入的調(diào)查報道，2008年1月8日的《新華縱橫》以《農(nóng)村低保變身“關(guān)系保”》為題的報道更使人觸目驚心。該文的主要內(nèi)容是“海南省萬寧市大茂鎮(zhèn)群愛村，今年83歲的鄭瓊昌老人一家是村里數(shù)一數(shù)二的困難戶，10年前老人得病臥床不起，3年前又雙目失明，全靠90歲的老伴照顧，去年老伴得了中風，……從2006年開始申請了農(nóng)村低保，村干部的答復是村里每年低保指標只有20個（而未能享受低保）……但（家庭富裕的）村支書鄭文榮的愛人XXX和兒媳婦XXX都在享受低保……群愛村村委會有5名成員，從村支書到村委會成員，每家至少有1人享受農(nóng)村低保。……低保對象是村委會，5個干部討論決定的”。可見，一些村干部素質(zhì)低劣，目無法紀、心無群眾，肆意妄為，這股歪風不殺，不能用嚴格的法律制度來規(guī)范保障低保對象的確認，低保資金發(fā)放越多，問題越嚴重，低保對象面越寬，干部優(yōu)親厚友的人情保、關(guān)系保越厲害。二是按年齡確定低保對象，一些村將達到一定年齡的村民全部納入低保對象，如河北曲周縣某村將60歲以上的村民全部納入低保對象，不論其家庭狀況如何，即使是百萬富翁，也享受低保，可謂荒唐之極，這樣簡單的一刀切，完全背離了最低生活保障制度保“窮人”的初衷，也有悖于經(jīng)濟學上的邊際效益遞減原理，即給窮人幾十元能保命，給富人幾十元幾乎沒有什么作用。三是將離職的村干部作為低保戶。一些村把低保金當作退休村干部的養(yǎng)老金，不論其困難與否，均納入低保對象，這是對低保政策的嚴重歪曲。

（二）低保對象保障面窄且標準低

農(nóng)村低保覆蓋面的寬窄，能否做到應(yīng)保盡保，是低保實施質(zhì)量高低的重要標準。從調(diào)查統(tǒng)計資料看，約有46%的村不能做到應(yīng)保盡保。截止2007年，河北省全省約有農(nóng)村低保人員68萬，保障面約占全省農(nóng)業(yè)人口的1.36%，唐山等條件較好的市比例較高，邯鄲、張家口、邢臺、滄州等比例較低，一些縣不到1%。很多縣鄉(xiāng)是根據(jù)村人口比例確定低保對象的名額，而不是根據(jù)實際情況來確定應(yīng)享受低保的名額。如邢臺市邢臺縣西部山區(qū)的小戈了村，全村有500多口人，2007年低保對象按鄉(xiāng)所分指標為4個人，每月可享受20元的低保金，村里實際生活貧困、應(yīng)享受低保的有8人，享受低保的不到村人口的1%。低保金標準低，大部分村人均月補在10－60元不等，中西部農(nóng)業(yè)縣大部分月補在10-30元，而如果一個人一天柴、米、油、糧等吃飯最低按4元計算，一個月也需要120元用于其中最基本的吃，最低生活保障金難以保障最低的生活需要。

（三）低保資金籌集困難

資金是低保的核心，國家有關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。地方各級人民政府民政部門要根據(jù)保障對象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級財政部門審核后列入預算。中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助。在實際操作中主要有兩種情況：一是大部分省省級財政每年下?lián)芤欢ㄙY金，同時要求市縣政府按一定比例配套安排一定的資金，但是很多市縣，根本沒有能力安排配套資金，只能把上級撥付的資金下發(fā)，這樣只能減少發(fā)放對象，降低發(fā)放標準，這就是所謂“可湯吃面”。也有些鄉(xiāng)村干部還截留資金，信奉“水過地皮濕”。二是一些省政府有關(guān)文件規(guī)定：農(nóng)村低保資金主要由市、縣兩級財政承擔，省財政對困難地區(qū)給予適當補助。相應(yīng)的一些市級政府文件規(guī)定：農(nóng)村低保資金主要由縣級財政負擔，市財政對縣(市、區(qū))財政困難的給予適當補助。這樣的資金籌措機制基本是上級壓下級，級級下推，而財政最困難的縣鄉(xiāng)，根本無力安排低保資金，低保資金只能以文件落實文件，下級以“造假” 、“欺上瞞下”應(yīng)付上級，欺騙群眾。

二、農(nóng)村低保存在問題的原因

（一）農(nóng)村低保對象確定的程序不民主、不公開

國家政策規(guī)定：農(nóng)村低保對象確定的程序為：一般由戶主本人向戶籍所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府提出申請；村民委員會受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，也可受理申請。受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，在村黨組織的領(lǐng)導下，村民委員會對申請人開展家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查、組織村民會議或村民代表會議民主評議后提出初步意見，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報縣級人民政府民政部門審批。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府民政部門要核查申請人的家庭收入，了解其家庭財產(chǎn)、勞動力狀況和實際生活水平，并結(jié)合村民民主評議，提出審核、審批意見。而在基層90%鄉(xiāng)村沒有組織村民會議或村民代表會議民主評議，只是村干部確定，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，絕大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府民政部門的工作人員沒有進村入戶核查申請人的家庭情況，聽取群眾的意見，而是只要村報上來的低保人數(shù)不超過鄉(xiāng)分配下達的應(yīng)享受低保的名額就批準。其中最主要的民主程序被省去，人民的民主權(quán)力被剝奪。于是誰享受低保基本上是村委會自己說了算，他們違規(guī)暗箱操作，不公開、不公示，沒有公布舉報電話。我們對一個被省里作為低保示范縣進行通報表揚、國家有關(guān)專家多次考察的低保試點縣和先進縣進行調(diào)查時，在這個縣的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)90%的中小學教師中進行了問卷調(diào)查和座談，結(jié)果發(fā)現(xiàn)其中70%的村沒有公布低保政策、享受低保對象和低保標準； 73%的教師不知道或不完全知道自己村誰享受低保，46%的教師反映自己村的干部有優(yōu)親厚朋現(xiàn)象。

（二）機構(gòu)不健全，管理不規(guī)范

要確保農(nóng)村低保工作穩(wěn)步推進、健康發(fā)展，就必須有健全的組織機構(gòu)管理農(nóng)村低保工作，有人履行低保工作事務(wù)，有人對低保工作負責。目前，很多市、縣沒有建立完善的低保機構(gòu)，配備必需的工作人員。特別是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有成立低保辦公室，配備低保專職工作人員，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1名民政助理，面對有幾十個村、幾萬人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個民政助理，根本無法做到對村委會報來的低保戶很好地、全面地進村入戶進行定期和不定期核查。

（三）制度不規(guī)范，法律待制定

制度帶有根本性、穩(wěn)定性、長期性等特點，建立完善的科學的可操作性強的制度，是農(nóng)村低保健康發(fā)展、順利推進的保證。目前，從國務(wù)院到省政府都出臺了有關(guān)低保的政策，對農(nóng)村低保的實施起到了重要的指導作用，但這些政策都比較籠統(tǒng)，可操作性不強，在低保對象確立程序、低保標準的核定，低保資金各級財政的投入比例、管理辦法和發(fā)放程序等方面含糊不清柔性較大，缺乏明確的具體的剛性規(guī)定，對違規(guī)操作沒有有力的處罰措施等。同時任何社會制度都要依靠法律的支持，在我國如此大規(guī)模大范圍的農(nóng)村實施低保，必須逐步制訂相關(guān)的法律，用法律來保障低保制度的順利實施。

三、完善農(nóng)村低保的對策

（一）民主確定低保對象

實際上，群眾的眼睛是最亮的。誰家生活困難，難以用僵化刻板的標準衡量，但街坊鄰居心里最清楚，只有選舉群眾代表，組成村低保民主評議委員會，投票確定低保對象，才能保證公平、公正，才能避免個別村支書竟把自己的妻子、兒媳等作為低保對象的鬧劇發(fā)生，讓低保錢真正成為窮人的保命錢。為此，各村應(yīng)成立低保委員會，低保委員會委員由5-10人組成，必須由村民選舉產(chǎn)生，負責組織和監(jiān)督本村低保工作。各村低保對象實行定期民主評定，一般一年評定調(diào)整一次，把每年農(nóng)閑時期的正月初10到正月20做為“法定”民主評定低保對象日期，各村必須在這10天內(nèi)組織村民會議或村民代表會（村民代表每5－10戶選舉1名），對本村申請享受低保的戶進行投票表決。會議由低保委員會組織，村委會協(xié)助和監(jiān)督。各村會期確定后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由鄉(xiāng)政府報縣民政局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從書記鄉(xiāng)長到一般干部，在這10天集中精力，全力以赴組織和領(lǐng)導低保戶的評選工作，各村召開評選會議時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須派2名鄉(xiāng)干部參加，縣民政局要進行巡回檢查。民主投票確定低保對象后，要用廣播和板報等多種形式進行公示一周，并公布舉報電話。群眾無疑義的，經(jīng)村低保委員會蓋章和村委會蓋章后，報上級審批。

（二）加大公共財政的投入

實施農(nóng)村低保是政府的責任，為農(nóng)村低保提供資金是公共財政的一項基本職能，也是建立與完善我國社會保障制度、擴大保障覆蓋面、提高社會保障水平的關(guān)鍵所在。自1994年實行分稅制以后，中西部很多縣、市級財政已是吃飯財政，經(jīng)費捉襟見肘，無力承擔低保。農(nóng)村低保資金主要應(yīng)由中央財政和省財政給予解決。國務(wù)院扶貧辦發(fā)布的《中國扶貧開發(fā)報告》顯示，截至2006年，中國農(nóng)村尚未解決溫飽問題的絕對貧困人口仍有2148萬。如果全國農(nóng)村享受低保的人口平均按3%計算，全國約有2400萬人左右，假如農(nóng)村低保標準按目前國家公布的溫飽線，即年人均純收入1067元來制定，即使每年每人發(fā)放低保金100元，全年1200元，公共財政所提供的資金為288億元。2007年我國財政總收入累計完成51304.03億元，同比增收12543.83億元，增幅達32.4%。288億占5.13萬億的0.56%，占增收12543億的2.30%，2007年中央財政總收入28432億元，比年初預算超收4011億元。即使288億全由中央財政支付，也只占中央財政總收入的1.01%，中央財政超收的7.18%。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，財政收入的增加，應(yīng)加大公共財政對低保的投入，特別是加大中央財政和省級財政的轉(zhuǎn)移支付力度，從而讓更多的貧困農(nóng)民得以沐浴公共財政的陽光。

（三）健全機構(gòu)，完善管理，明確責任

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為低保工作的具體組織實施機關(guān)，工作量繁重，責任重大，應(yīng)設(shè)立低保辦公室，由3-5人組成，明確責任，專職負責低保對象的調(diào)查審核，對各村的低保對象進行定期檢查走訪，采取“看、聽、評、查”（看其生活狀況、聽取群眾的意見、組織民主評議）等方式對個別特殊戶進行調(diào)整，如個別低保戶家庭條件好轉(zhuǎn)需要退出低保的和個別意外原因造成喪失生產(chǎn)能力的需要享受低保的及時進行調(diào)整，動態(tài)管理，并檢查低保金的發(fā)放情況。同時完善工作機制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施“定、發(fā)”兩條線管理，即審核確定低保對象歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保辦公室，低保資金的發(fā)放歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政辦公室，形成審核和發(fā)放資金兩條線的互相制約機制，并且低保資金應(yīng)通過銀行或農(nóng)村信用社以存折形式定期發(fā)放，避免鄉(xiāng)村干部偽造低保人姓名等形式領(lǐng)取低保金。最后，明確責任，對負責農(nóng)村低保的各級干部，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村領(lǐng)導干部實行責任追究制，制定具體明確的規(guī)章制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長是實施農(nóng)村低保的第一責任人，量化責任和處罰標準。對村干部侵吞私分低保金或優(yōu)親厚友的給予嚴厲處分，觸犯法律的依法處理。

（四）依法治保

在依法治國、依法行政的背景下，用法律規(guī)范和保障農(nóng)村低保是各級政府的必然選擇。有關(guān)部門要盡快制訂《農(nóng)村低保條例》，在此基礎(chǔ)上制定《農(nóng)村低保法》，使農(nóng)村低保做到有法可依、依法操作，用法律合理界定中央財政和地方各級財政的分攤比例以及各級財政投入占年度財政支出的比例，從根本上解決低保資金投入不足、投入隨意性和投入不平衡問題；用法律規(guī)范低保對象確定、資金管理與發(fā)放等方面的科學化、民主化操作程序，保證低保運行機制的公開、公正，避免人情保、關(guān)系保等問題。同時依法嚴懲違法者，保障農(nóng)村低保順利進行。

（作者單位：邢臺學院）

（責任編輯：方涵）