淺談修改國家賠償法應堅持的幾個原則

第十一屆全國人大第一次會議決定，對國家賠償法進行修改。這是一件大好事。國家賠償法自１９９５年實施以來，促進了國家行政機關及司法機關依法行使職權取得了很大進展，在依法治國、建設社會主義法治國家方面起到舉足輕重的作用。在國際人權保障事業方面，也為中國贏得了較高的國際威望。勿庸諱言，由于歷史原因、立法技術等種種方面的局限，國家賠償法在實施后，即暴露出許多問題，以至于相關的實際執行部門，例如最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等各部門，紛紛出臺類似于實施細則性質的司法解釋或若干規定等，以解決國家賠償法在實際運用時的各種問題，同時亦提出種種很細致的修改方案。最近，隨著最高立法機關決定對國家賠償法提出修改的要求，理論界及實務界再次掀起了一股修改國家賠償法的浪潮。筆者最近觀察一下這種情況，發現，這些呼聲有一個共性，即基本是針對國家賠償法具體規定、缺欠方面的問題，例如，歸責原則、賠償范圍、賠償的程序、賠償的標準，國家賠償費用的支付等。當然，提出對這些問題進行修改非常必要，但筆者認為，比這更重要的是在修改國家賠償法中應堅持下列幾個原則，堅持這些原則。

第一，要堅持憲政觀念為指導的原則

所謂憲政，是以憲法為前提，以民主政治為基礎，以法治為基本原則，以限制權力內容，保障公民基本權利為目的之政治制度或統治模式，它是憲法規范和實施憲法的政治實踐相結合的產物。憲政是對憲法的實施，我國憲法第四十一條第三款規定：“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”要從憲政的角度對賠償權進行認識。國家賠償取得權屬于公民的基本權利。公民基本權利是指公民最重要的、必不可少的權利，由憲法予以專章規定，是憲法化了的基本人權，這就意味著，國家賠償權利取得權本即基本權利，而不僅僅是對基本權利的救濟權利。

我們研究國家賠償制度，必須站在憲政高度，是憲政的重要組成部分，其內容由所在時代的憲法和憲政決定，每一個憲法時代都有與之相應的國家賠償制度，不然就不能領悟國家賠償制度的產生、現狀與發展，即使不斷地進行修補和添加新內容，也對建構理性的國家賠償制度毫無裨益；反而可能陷入對細枝末節問題的無謂爭論中，甚至與國家賠償法的發展方面南轅北轍。

第二，要堅持與時俱進的原則

可以說國家賠償法實施十四年的過程，正是我國社會、政治、經濟發生巨大變化的時期，人們的社會觀念，尤其是法治觀念在不斷地發生變化，從電影《秋菊打官司》秋菊“討個說法”中，隱約可見的是社會現實生活伴隨人們對權利保護的追求，是國家保護社會權利本位觀向保護個體權利本位觀的轉變，以至于現實生活中不斷出現受到國家某行為的侵害而產生國家賠償案件。在修改國家賠償法時，一定要樹立這一觀念，在賠償制度設計上，要緊跟時代的步伐，例如，在賠償案件的案由規定方面，提出應對實踐中出現的各種新情況新問題的制度，設計出具有典型意義的新案由，以滿足國家賠償案件審判實踐的需要。

第三，要堅持借鑒外國成功經驗的原則

國家賠償法，最早是外國出現，就筆者掌握的資料來看，國外在國家賠償的規定方面，與我們相比較，因產生、發展過程的歷史背景等社會條件的不同，其完善程度比較好，適應了社會的需要，我們在制訂、修改賠償法的時候，應該以積極的態度借鑒外國的現有經驗。如近鄰日本，在國家賠償原則方面，日本的國家賠償法根據責任類型的不同，設置了不同的歸責原則，如，以是否故意或過失違反法律規定作為國家或公共團體及公務員行為的評價標準，有助于促進國家或公共團體及其公務員按照法律規定的行為模式或標準依法辦事。同時，以是否故意或過失以及違法雙重歸責，也體現了對國家利益的保護，限定了救濟范圍，避免國庫負擔過重。對于營造物的管理責任，則規定了過錯歸責原則，無論侵權行為的起因，性質與內容，不論是否違法和有無過錯，僅從損害結果著眼，將對受害人的救濟放在首位。

我國現行國家賠償法確立的是一元化的歸責原則，即以國家機關及其工作人員的職權行為是否違法作為國家是否承擔賠償責任的惟一標準。這樣的規定在實踐中引發了歧義，在確定刑事賠償責任的歸責原則上因理解不一致，不同的機關對同樣類型的案件產生截然不同的結論，同時也產生了執行者因對一元化規定體現的價值評價理解不一，或出現對公權力規范不力的情形，或出現對權利救濟不足的情形，在修改時應予以參考注意，并加以改正。

第四，要堅持以法院為主，法院與檢、公、司等部門聯合一致進行修改的原則

按憲法的規定，法院是國家的審判機關，在國家賠償案件的處理上，最終的決定權在法院，國家賠償法的修改自然也應以法院為主，但依據刑事訴訟法及現行國家賠償法的有關規定，執行國家賠償法時經常涉及的國家機關為法、檢、公、司，尤其是在刑事司法賠償過程中，這幾個部門經常發生工作上的聯系，按現行國家賠償法的規定，在刑事司法賠償案件中，如果是檢、公、司各機關為賠償義務機關，由于種種原因而不予確認違法，也不進行理賠之后，賠償請求人依法向法院提出賠償請求，由法院作出最終賠與不賠、賠多賠少的決定，所以，法院在賠償工作中，因常與其他涉及的各國家機關有工作上的密切聯系，在進行賠償修改時，也要堅持聯合進行的原則，保證在修改中達成廣泛一致的共識，以免在工作中產生不必要的推諉和不理解不支持的現象。

第五，要堅持有利于構建和諧社會的原則

辦好國家賠償案件是構成和諧社會的重要方面和內容。賠償案件的賠償請求人，在遭遇國家機關及工作人員行使職權時的侵害向國家申請賠償時，如果單從案發時間上計算，許多案件已經經歷了少則幾年，多則十幾年、甚至幾十年的時間，在這段期間，因賠償請求人不斷的申訴上訪，本人已不堪經濟、精神等方面的損失之痛，相關部門也免不了有許多人力、物力與之相應的“付出”，不僅不利于問題的解決，還不利于構建和諧社會。這中間原因可能很多，由于制度設計不合理，甚至缺欠，也是重要原因。在程序上未能保證賠償請求人“盡言”，致問題復雜化更為突出。吉林省高級人民法院在全國率先推廣了聽證程序，國家賠償案件的審理變“暗箱操作”為“陽光審判”，才基本上解決了這一問題，這一經驗被最高人民法院首肯后以文件的形式推向全國各級法院執行，但這畢竟是一般工作程序上的規定，沒有變為法律法定的程序，執行中難免出現參差不齊的情況，效果自然不盡如人意，此次修改應以和諧原則為指導，盡量滿足賠償請求人“盡言之所言”的程序上的需要，以利和諧社會的構建。

第六，要堅持黨委、人大領導和監督的原則

我國建設的法治是社會主義法治，一切工作都離不開黨的領導，充分發揮黨的領導作用，是社會主義法治的本質要求，執行貫徹國家賠償法的過程，是法治建設的過程，更應發揮黨的領導作用，因為在國家機關作為賠償義務機關向賠償請求人進行實質性賠償的問題很多是相當復雜，如果離開黨的領導是難以做好的，在修改賠償法的工作中，由于執法部門相對較多，而又各自具有獨立的執法地位和權力，容易形成為各自的執法“方便”，而提出有利于己方操作執行的修改方案，這就要求黨組織充分發揮抓大事的優勢，最充分地協調好各方面的關系。同時也要積極爭取人大的支持與理解，發揮人大的監督和協調工作的力度，力爭作得更好。

第七，要堅持與其他司法制度改革協調一致、共同推進的原則

改革的問題應抓緊進行，在此之前及以后相當長的一段時間內，這一任務都相當繁重，司法體制改革的一個重要內容是法院審判方式的改革，國家賠償案件的審理方式此前游離于三大訴訟法之外，相關的審理工作的基本原則規定在國家賠償法中，此次有望對相關問題給予詳細一些的規定，但由于有關問題涉及面廣，有“牽一發而動全身”的效應，所以即便提出的改革要求特別強烈，也需要謹慎從事，樹立與其他方面的改革配套進行、同步發展的局面，單打一地冒然前進容易產生不良后果，如，加強合議庭功能方面，在現行的國家賠償審判制度中，雖然無明確的合議制的規定，相關司法解釋試圖解決這一問題，因缺乏明確的程序法為依據，直到目前為止，國家賠償案件的審理，在審判組織方面仍然有許多空白。

總之，在修改賠償法過程中，應盡量堅持上述各原則，這些原則各有獨立的含義，但相互之間也是協調一致的，互相滲透，互相包含，不是對立，而是統一的。只要不忘記這些原則在修改中的作用，賠償法修改工作有望做得更好，修改后的賠償法會更好地發揮它應有的作用。

（作者單位：吉林省高級人民法院）