公布法律草案“常態化”體現民主立法精髓

十一屆全國人大常委會第二次委員長會議決定，今后全國人大常委會審議的法律草案，一般都予以公開，向社會廣泛征求意見。當日，全國人大常委會辦公廳向社會全文公布食品安全法草案。

十七大報告指出：“人民民主是社會主義的生命。”我國是人民民主專政的社會主義國家，同這種國體相適應的政權組織形式是人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。人大是國家權力機關，肩負著立法、監督、決定重大事項、人事任免等重要職責。立法權是全國人大及其常委會以及省級、較大的市級等地方人大及其常委會的重要職權。法治社會，立法要充分體現民意，才能成為公眾的行為準則。立法民主，體現民意是立法機關義不容辭的責任。我國立法法規定，“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。

立法吸納民意，這不僅是現代民主政治的重要體現，也成為中國改革開放３０年來法治領域最耀眼的風景線。中國立法一路與民意同行，留下了一個個民主立法的光輝典范。開門立法是立法機關一直秉承的一項基本原則，這也是保障人民有序政治參與生動實踐。特別是近年來，公開征集社會對法律法規草案的意見、召開立法聽證會等民主立法、開門立法新風撲面，立法更好地代表了人民的意志，僅全國人大及其常委會層面，迄今為止共有１６部法律草案向社會全文公布并征求意見。而今，公布法律法規草案、積極介入立法博弈已成為中國公民尤其是知識人士的普遍訴求和社會共識。對人民群眾充分反映自己的意見和愿望，對于集思廣益、凝聚共識、做好立法工作，對于宣傳普及法律法規常識、增強全社會法律意識，對于國家行政機關、審判機關、檢察機關等更好地貫徹實施法律，都具有重要意義。

然而很多時候，在代議制之下事實上行使立法權的立法官員，似乎已將作為私權利的公民參與立法權變成了一項公權力——在通常情況下，公眾參與立法的大門是緊閉的。只有當代議機關認為需要公民參與立法時，公民才能通過這道不定期打開的民主立法之門。我們也有過物權法、勞動合同法等民主立法的典型案例，但非常遺憾，這些彌足珍貴的個案僅僅是個案而非典范，我們無法預測公民參與立法的大門將會在何時再度開啟。

其實，開門立法是法治的基本要求——公開，理應成為慣例。可是立法法中，并沒有關于法律法規制定公開的程序性規定，立法的公開、透明有很大的隨意性，而不是一種立法機關不可拒絕的義務性要求。正因如此，全國人大以往法律草案公開征求意見的范圍，一般局限于關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的重要法律草案，但多屬“特事特辦”，并沒有一個明顯具體的標準，操作過程中隨意性大，影響公眾參與熱情。而今公布法律草案“常態化”，立法公開成為必不可少的制度，對于人大工作堅持走群眾路線，充分發揚民主，增強立法工作的透明度，推進立法民主，擴大公民的立法參與，具有積極的象征意義和示范意義，體現了民主開門立法的精髓。

值得注意的是，立法過程中公布法律草案公開征集民意要杜絕“作秀”，公眾提出的一些合理建議，要在最后頒布的條文中予以吸納，比較集中的未采納的公眾意見，至少應作出正當性回應。使民意真正充分融入立法，本身就是民主立法、開門立法的要義，否則公眾參與立法熱情就會大大降低。一年前珠海市舉行的立法聽證會，因聽證陳述人報名者廖廖，被迫取消，意料之外從中窺見公眾對民主立法不“民主”的疑慮。要知道，聽證會開成“漲價會”，“重征集、輕處理”流于形式不是沒有前車之鑒，公眾參與立法的積極性大打折扣就不足為怪了。

（作者單位：湖北省人大常委會研究室）