完善自主創新政府采購制度的路徑選擇

[摘 要]世界主要創新型國家的實踐表明，政府采購制度在促進企業自主創新過程中具有非常突出的作用。我國確立了相應的政府采購制度且政府采購的市場需求潛力巨大，但是評價政府采購工作績效的標準不夠全面且沒有凸顯政府采購對于自主創新企業的扶持。轉變政府采購思路、修改完善相關法律制度、突出政府采購對于中小企業自主創新的支持力度和建立完善的監督機制與機構，成為我國完善自主創新政府采購制度的路徑選擇。

[關鍵詞]自主創新；政府采購制度；完善；路徑選擇

[中圖分類號]D63；F272 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2008)08-0032-03

當前，我國自主創新能力較低，原因是多方面的，但創新投入不足和使用結構不盡合理是增強我國自主創新能力的重要制約因素。充分認識政府采購制度對于促進企業提高自主創新能力的重要性。要政府采購制度可以解決經濟政策和科技政策在促進自主創新方面的不協調問題，通過采購企業處于成長期、知名度不強的創新產品，顯然可以促進企業自主創新。

一

政府采購能夠為自主創新產品提供需求市場，能夠降低產品早期進入市場的風險，也具有一定的消費導向作用。創新政策實踐表明，政府采購在促進自主創新中具有非常重要的作用。只有把企業作為推廣的主體，國家才能發展核心技術，國家只有把擁有自主創新能力的企業作為扶持重點，才能使國產品牌獲得持續的發展空間與后續動力，最終帶動產業經濟的興起[1]。其作用表現在，一方面，為企業自主創新提供一個穩定的市場；另一方面，可以降低企業自主創新的研發風險。從而在根本上建立起創新驅動型發展模式，提高國家與企業的國際競爭力。

1.為企業自主創新提供一個穩定的市場。正因為如此，實際上政府采購制度為企業自主創新間接提供資金支持。發揮政府采購制度對于國內企業自主創新的促進作用，可以體現政府的資金扶持性與政策導向性，引導和激勵企業加大對創新研發的投入。一方面，不僅可以緩解全社會創新研發投入相對不足的現狀，引導全社會形成創新投入渠道的多元化；而且更為重要的另一方面在于，政府增加適當的創新投入可以起到很好的政策導向作用。政府采購可以利用其特有的政策功能，采用優先采購、優惠采購、按比例采購和直接采購等措施，在穩定自主創新企業市場，為企業提供資金支持方面發揮重要作用。通過政府采購具有創新性的產品和服務，既可以對入圍企業進行自主創新起到一定的激勵和引導作用，加大其進行自主創新的積極性與主動性，又可以向相關的產業和企業傳遞一種信息，即政府鼓勵企業進行自主創新，從而在企業中形成一種創新氛圍，使企業成為自主創新的主體。

2.可以降低企業自主創新的研發風險。政府采購自主創新產品，可以打破市場自然競爭的周期和規律，用經濟手段對落后技術、落后產品、落后企業進行強制性和快速淘汰，加速以創新產品取代傳統產品，縮短本國企業創新產品進入市場的周期，讓企業創新產品在最短的時間里進入市場并提高市場占有率。尤其是對處于技術領域工業發展早期的產品進入市場，政府采購能有效地降低其進入市場的風險。自主創新具有如下天然稟性：不確定性強、風險大、成本高。創新是一種直面市場的經濟活動，它包括產品創新、工藝創新、市場創新、資源開發利用創新和組織機制創新[2]。不確定性強是指，創新很大程度上是技術的市場化，一頭聯結技術，一頭面向市場，而技術和市場都存在不確定性。研究表明，自主創新90%是失敗的，也就是說，自主創新的成功率僅有10%，真正能夠申請到專利的創新成果僅有5%；而在申請的專利中，只有10%-20%最終投入商業生產，給企業帶來市場回報，另外的80%-90%被束之高閣，表明自主創新具有非常高的風險。自主創新的成本要高出引進模仿的三分之一，即假如引進模仿投入三塊錢，自主創新則要投入四塊錢，創新成本明顯高于模仿與引進成本。低投入會直接影響創新活動的效率[3]。

3.有助于在全社會樹立支持企業自主創新的責任政府形象。[4]政府從官僚型政府向服務型政府的嬗變，主動承擔推進企業自主創新的政府責任，表明政府著力于通過推進企業自主創新提高國家競爭力的信心與決心，有益于在全社會營造促進自主創新的社會環境與氛圍。這不僅僅限于政府政策和政府資金的直接影響，更重要是能夠充分發揮政府在社會中的公信力和感召力，在全社會樹立提高自主創新能力的政府信心與承擔相應的政府責任，從而增強作為創新主體的企業進一步從事創新研發活動的責任感與使命感，增強企業致力于自主創新的積極性和主動性。

二

自主創新具有風險性、長遠性和持續性，天然地存在系統失效的特性，因而，政府對于技術創新的宏觀調控成為必然。創新型國家的經濟與科技發展史表明，創新型國家的政府采購制度在促進企業自主創新中具有非常重要的意義。通過政府采購保護民族工業和國內工業的發展，政府采購優先購買國貨的政策要求，實施促進企業自主創新的政府采購制度，是創新型國家由直接增加創新投入向激勵企業進行自主創新嬗變的經驗總結，是國際通行的慣例。事實上，開放的國際經濟背景下的政府采購制度已演變成為一種非關稅的貿易壁壘，一直是各國保護本國民族產業的有效手段。同時，政府在采購時通過對企業規模、產品產地、技術條件、品牌的限制和選擇有效地保護國內最先進、最具競爭和發展潛力的民族工業，從整體上提高企業在國際市場上的競爭力。目前世界創新型國家政府采購的金額已經達到本國GDP的10%到15%之間。

追根溯源，政府采購制度最早形成于18世紀末、19世紀初的自由資本主義時期。1782年英國設立了政府文具公用局，作為政府部門所需辦公用品采購的機構，由此而開始了最初的政府采購。隨著社會經濟的不斷發展，政府采購的適用范圍逐步擴大，當今西方發達國家的政府采購制度從內容到形式都發生了巨大的變化?？梢哉f，真正完整意義上的政府采購制度是現代市場經濟發展的必然產物。美國、日本、韓國等創新型國家普遍采取高價購進低價銷出的政策，對本國企業創新產品進行大規模政府采購，有力地促進了企業的自主創新。

美國是最早采用政府采購政策的國家之一，也是世界上采用政府采購對技術創新進行扶持和推動最成功的國家之一。美國的政府采購局還一直在沿用八十多年前制定的《購買美國產品法》和《聯邦采購法》，“扶持和保護美國工業、美國人和美國投資資本”。其中專門制定針對創新技術和產品進行采購的內容，規定各政府機構凡是使用納稅人的錢采購的產品，必須優先采購納稅人辦的企業生產的創新產品，工程和服務也必須由國內供應商提供。只有當美國企業生產的產品不能滿足需要時方能進口。要求美國聯邦政府采購必須購買50%國內原材料和產品，同時必須給予國內投標人相當可觀的優惠價格。從美國政府采購政策實踐的效果看，所采購的技術和產品不僅優先考慮本國供應商，而且采購份額大，采購價格一般高于市場價格，甚至高達30%。1960年集成電路產品剛剛問世，100%由聯邦政府購買，1962年占94%，1968年占37%?？肆诸D政府僅計算機及相關產品的政府采購就達90億美元。美國硅谷地區和128公路沿線高技術創新產業集群的迅速崛起與發展壯大，正是得益于聯邦政府的采購政策制度。

雖然日本政府采購開放度比較高，但是其對某些重要產品(包括國防產品)及服務仍然有一些保護措施，這些政策主要是通過政府采購法規的例外條款來實施的。日本充分利用其國內以及WTO政府采購法規的各種例外條款，對本國產業發展和供應商利益實施保護。日本政府通過談判，將相關機構列為WTO《政府采購協議》中所明確的“例外”，例如第23條是“協議”成員方共同適用的例外條款，即將一些主要以盈利為目的事業機構排除在“協議適用對象”之外，這些機構實施的所有采購，都可以不履行協議規定的公開招標義務。在審批的特殊法人中，日本還將其國內一些固有的“例外”放到“協議”的附件中以注釋形式表示，從而為“例外”獲得法律地位[5]。

韓國對外經貿政策始終采取“限入獎出”的策略，在政府采購方面更是堅持以國內產品、工程和服務采購為主的政策。因此，在韓國的政府采購中，只要國內有同類的產品，且符合用戶的要求時，一般不允許對外采購，即便通過國際招標程序完成的政府采購也僅占全部政府采購的一小部分。韓國1997年加入了WTO的《政府采購協議》，雖然按照協議修改了本國有關政府采購法令的若干規定，逐步開放了本國的政府采購市場，但仍然沒有從根本上改變國內市場的保護政策，其主要方法是通過對政府采購國際招標的額度進行限制，韓國政府通過小招標金額，將大部分國外有意圖的招標者排除于政府采購市場之外，達到促進本國企業以創新致勝的目的。盡管韓國汽車產業的發展滯后我國十年，但其現代和大宇等汽車企業倡導“以我為主，由我掌握核心關鍵技術和知識產權”，致力于自主創新，提升了汽車產業的國際競爭力，成為世界級的品牌，成功地進入歐美汽車的主流市場，其政府采購制度的完善與有效實施功不可沒。而且韓國政府對現代和大宇等自主品牌汽車的采購，在韓國公眾中起到了很好的“國貨國用”效應。

三

就我國實施自主創新政府采購制度的現狀而言，主要體現在兩個方面：

一是我國逐步確立了較為完善的政府采購制度。從我國情況來看，《政府采購法》、《關于加強技術創新發展高科技實現產業化的決定》和《中小企業促進法》等現行法律法規和政策，都對利用政府采購政策支持自主創新作了一些原則性的規定。2007年4月，國家財政部為貫徹落實《國務院關于實施《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020)若干配套政策的通知》，實施促進自主創新的政府采購政策，根據《政府采購法》和《預算法》制定了《自主創新產品政府采購預算管理辦法》。這些政策法規的出臺，標志著我國形成了較為完備的政府采購制度。

二是我國政府采購的市場需求潛力巨大。我國《政府采購法》明確規定，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購是一項既能節約政府開支，又能間接扶持國內企業自主創新的良性制度。實際上，我國政府采購的市場規模也將逐年增加。1998年只有30億元，截止到2007年我國政府采購規模已經達到4000億元，雖然僅為GDP的1.62%，但政府采購市場需求潛力巨大。2007年全國財政性收入達到5.1萬億元，比上年增長31%，預示著我國的政府采購規模將進一步擴大。財政部統計資料顯示，自《政府采購法》實施以來，累計節約財政資金1800多億元；中央國家機關推行政府集中采購，最近5年節約財政支出近51億元。可以看出，政府采購制度不僅降低了政府管理成本，而且通過確立采購對象，直接影響供應商的生產和銷售行為以及投資選擇。同時，從源頭上遏制了極少數行政官員的腐敗行徑。

從我國2003年實施《政府采購法》的出發點來看，仍有不足。

一是評價政府采購工作績效的標準不夠全面。從我國目前政府采購制度實行的實踐來看，政府采購的目標主要是節約資金和抑制腐敗，政府采購促進技術創新的目標甚至還沒有得到足夠的理解與認識。政府采購制度自從1998年推行以來，一直強調節省采購性財政支出，并以此作為政府采購工作主要乃至唯一標準。而擁有自主技術的企業，在產品投入市場初期，由于前期研發投入過多，造成產品和服務成本相對過高，無形中將這些企業排除在政府采購的范圍之外，使得這些擁有自主技術產權的企業在政府采購的過程中處于不利的地位。

二是沒有凸顯政府采購對于自主創新企業的扶持。對國內企業開發的具有自主知識產權的重要高新技術裝備和產品，政府應當實施首購政策。目前政府采購仍然主要以節約為目的，對推進自主創新作用不明顯。據分析，我國目前擁有近3萬億元人民幣的政府采購市場，但我國自主創新產品在政府采購中常常遭遇尷尬，一些自主研發的裝備不得不借助所謂的“洋拐杖”才能獲得政府采購的市場資格，而一些比外國同類產品“價廉物美”的“國貨”卻長期無人問津。形成強烈反差的是，美國雖然簽署了WTO關于政府采購的協議，但美國政府采購也只有10%給國外，而我國有些地方政府采購國外軟件的比例竟然高達90%以上。有關統計數據顯示，如果沒有我們自己的基礎軟件產品，我國在購買國外Office軟件這一項上，未來30年就要支付給微軟一萬億美元，但是通過政府采購本國自主研制的軟件就可以為國家節約大量的財政支出。另外，我國公布的政府采購產品多為技術含量低的日常用品。

四

應在轉變政府采購思路、修改完善相關法律制度、增強政府采購對于中小企業自主創新的支持力度和建立監督機制等方面，完善我國政府采購制度，促進企業自主創新。

1.轉變政府采購的理念與思路。從我國目前政府采購制度實行的實踐來看，政府采購的目標主要是節約資金和抑制腐敗，政府采購促進技術創新的目標甚至還沒有得到足夠的理解與認識。政府作為國內市場最大的消費者，政府采購制度既要體現節約政府開支的要求，又要成為間接扶持國內企業自主創新的良性制度。目前政府采購仍然主要以節約為目的，對推進自主創新作用不明顯。各級政府采購活動，應當嚴格依據《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》與《政府采購進口產品管理辦法》等法規，認真執行政府采購自主創新產品的政府首購訂購制度、獎懲制度和進口產品審核制度，改變以往政府采購中“同等優先”甚至“先外后內”的觀念與行為，給予國內企業的自主創新產品優先待遇。

2.修改與完善我國的政府采購法律制度，凸顯促進企業自主創新目標。要充分發揮政府采購在促進自主創新方面的作用，就必須把政府采購制度納入國家創新政策體系，通過立法建立可操作的政府采購促進自主創新的實現制度。應當選擇適當的時機修訂完善現行的《政府采購法》，制定相應的實施細則，進一步增強其可操作性。調整政府采購法的制定目標和制度原則，明確規定促進自主創新為實行政府采購制度的目標之一，凸顯這一目標含義。實施細則可從容易鑒定和操作的產品開始，如純國產汽車、自主創新占60%以上的新技術、新材料、專利產品等；對國內企業開發的具有自主知識產權的重要高新技術裝備和產品，政府應當實施首購與訂購政策。各級政府和相關部門要進一步細化促進自主創新的目標規定，建立一套完善的地方性政策法規以保證這一目標的落實；要明確利用政府采購手段支持自主創新的任務，并規定技術創新成果采購的品種和數量；適當提高各級政府采購中的國內自主創新產品比例等。同時，應依據新近實施的《國家自主創新產品認定管理辦法(試行)》，按照其確立的自主創新產品認證制度、認定標準、評價體系和審批程序，盡快編制《國家自主創新產品申報說明》，組織開展產品認定工作并公布《國家自主創新產品目錄》。

3.突出政府采購對于中小企業尤其是科技型中小企業自主創新的支持力度?！吨行∑髽I促進法》規定，“政府采購應當優先安排向中小企業購買商品或者服務?！薄墩少彿ā访鞔_規定，“政府采購應當有助于……扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。”可以體會到《政府采購法》扶持中小企業是從保護“弱者”的視角出發的?！拔覈行∑髽I由于起步較晚，和大型企業或跨國公司相比，由于受政策、資金、技術、人才等多方面的制約，產品和服務都處于劣勢地位，但正是因為如此，政府才應當大力予以扶持，讓我國自己的企業盡快發展壯大成熟，在市場競爭中占有一席之地。”[5]中小企業尤其是科技型中小企業，不僅僅是促進增長、擴大就業、增加稅收的一支重要主體，而且也是促進自主創新的一支重要力量。事實上，在我國，65%的發明專利、74%以上的技術創新是由中小企業獲得的，82%以上的新產品開發是由中小企業創造的，當然這也是一條世界經濟發展的規律。政府采購應按一定比例采購中小企業產品，以此來支持鼓勵中小企業對開發和利用新技術的積極性。應當看到，現在中小企業生產的許多產品完全可以滿足政府機關需求的必要功能，所以，政府采購應該規定必須采購一定比例的中小企業的產品。

4.建立完善的政府采購行為的監督機制與機構，加強對政府采購行為的監管。應抓緊時間研究、出臺并實施監督政府采購行為的相關規定；應設立專門機構，建立監督檢查機制，按照我國相關的法律法規，經常檢查監督政府采購行為，對于違反法律制度、不利于自主創新的政府采購行為予以及時糾正，從而保障政府采購制度對于自主創新產品的政策支持。

參考文獻：

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[4]胡長生，發達國家創新體系建設的經驗及其啟示[J].求實，2007，(12).

[5]劉小川，黃河.論政府采購國際化進程中的政策思路[J].復旦學報(社會科學版)，2008，(2).

責任編輯 宮秀芬