加強社會組織建設推進公共治理社會化

[摘 要]完善政府社會管理和公共服務職能是新時期我國進一步深化體制改革的關鍵，社會組織在這一改革中擔負著舉足輕重的責任。在政府社會管理改革和公共服務市場化的推進進程中，社會組織承接著政府讓渡出來的越來越多的社會職能，發(fā)揮著愈來愈重要的作用。

[關鍵詞]社會組織；公共治理；社會化

[中圖分類號]C936 [文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2008)08-0029-03

黨的十七大報告強調(diào)：“要發(fā)揮社會組織在廣大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。”[1]說明社會組織是承接政府職能，增強社會自治的重要載體。隨著行政管理體制改革進一步加快，大部門體制下“小政府、大社會”格局的出現(xiàn)，眾多群眾性、社會性、公益性、服務性的微觀社會管理職能和社會公共服務職能將逐步從政府職能中分離和轉(zhuǎn)移出來，需要由社會組織來承接。這種現(xiàn)實客觀上要求發(fā)揮社會組織的作用，完善政府社會管理與公共服務的職能。

一、社會組織是完善政府社會管理和公共服務職能的有效載體

在現(xiàn)代社會的三元結(jié)構(gòu)中，政府主要是制定公共政策與制度，從事社會管理，維護社會公平，協(xié)調(diào)社會發(fā)展。企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營，創(chuàng)造豐富的物質(zhì)產(chǎn)品，為社會發(fā)展提供物質(zhì)基礎。社會組織主要承擔政策賦予的社會管理事務，提供服務，反映訴求，規(guī)范行為。隨著社會發(fā)展，社會利益主體呈現(xiàn)多元化，社會利益需求出現(xiàn)多樣化，政府在社會管理和提供公共服務方面不可能完全滿足社會各階層的利益要求，社會組織應運而生。在當前改革和發(fā)展的全局與局部利益的博弈中，發(fā)展社會組織，有助于提高社會的自我管理能力，更好地推進公共治理社會化。據(jù)有關部門統(tǒng)計，截至2006年底，全國共有社會團體191946個，比上年增長12.3%；全國共有民辦非企業(yè)單位161303個，比上年增長8.8%；從地域分布來看，民辦非企業(yè)單位登記數(shù)量超過1萬的省份有浙江、廣東、四川，超過3萬的省份為山東省。截至2007年底，全國共有基金會1369個，比上年增加19.67%，是三類社會組織中增長最快的。其業(yè)務范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)境保護、法律服務、社會中介服務、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟等社會生活的各個領域，成為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。在我國政治、經(jīng)濟、文化、社會建設中發(fā)揮著不可或缺的積極作用，成為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要力量。目前，社會組織的作用主要體現(xiàn)在：

1.有利于促進社會管理體制創(chuàng)新，改進社會管理工作。在傳統(tǒng)的政府管理模式下，政府對社會公共事務大包大攬，對經(jīng)濟、社會事務管得過多、過死，產(chǎn)生諸多嚴重弊端。經(jīng)過30年的改革，這種狀況雖然已有很大改變，但是政府職能仍然存在“越位、錯位、缺位”的問題。現(xiàn)代社會公共管理中，政府不是萬能的，要改變這種狀況，政府必須轉(zhuǎn)變職能，把“不該管、管不了、管不好”的事情轉(zhuǎn)移出去，剝離政府包攬的或不該直接從事的那部分社會服務與管理事務。在這一過程中，需要建立一些新的社會組織以承接過去由政府對整個社會所包攬的、本應由社會承擔的職責和功能，并提供多種社會服務。

在社會利益主體多元化和社會需求多元化的今天，需要社會管理多元化和社會服務的多元化與之相對應。社會組織正是適應社會發(fā)展的需要應運而生的。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，相當部分的群眾性、社會性、公益性的社會公共服務和社會管理職能將逐漸從政府職能中分離出來，交給社會組織，連接企業(yè)、個人和政府，承擔“無限政府”所不應承擔、不能承擔的職能。

2.有利于擴大公民有序參與，發(fā)展社會主義民主政治。社會組織是反映群眾訴求、擴大群眾有序參與的基本組織形式。隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，人民群眾的利益訴求日益多樣化，權(quán)利意識、民主意識、法律意識普遍提高，參與經(jīng)濟、政治、文化、社會事務管理的愿望日趨強烈。社會組織能夠深入基層，了解社會各階層的不同需求，可以有組織、有目的的針對不同群體進行社會動員，整合和影響組織成員的價值觀及利益表達方式，維護自身的合法權(quán)益，實現(xiàn)有序的政治參與。另外，社會組織還為人民群眾理性表達利益訴求、合理維護自身權(quán)益、有序擴大政治參與，提供了重要的組織渠道，保障公民利益表達的暢通。

3.有利于保護社會弱勢群體的利益。目前，社會出現(xiàn)了規(guī)模龐大的弱勢群體，主要是指進城打工者、下崗職工、退休、失業(yè)者、老弱病殘婦孺等社會群體。社會組織面向弱者，在致力于改善他們的福利方面做了大量的工作。從再分配機制看：市場按照效率原則進行第一次分配，政府按照“公平原則”進行第二次分配，社會組織則按照“道德原則”通過募捐和資助進行第三次分配，對社會的弱勢群體進行資助。如我國慈善總會，截至2006年底，全國共建立經(jīng)常性社會捐助工作站、點和慈善超市3.3萬個(其中慈善超市4632個)，基本形成覆蓋全國城市的社會捐助網(wǎng)。全年民政部門、慈善會直接接收社會捐款共計83.1億元，間接接收其他部門轉(zhuǎn)入的社會捐款3億元，所有捐款之中各級慈善會共募捐資金40.1億元，比上年增長38.8%，使3259.1萬人(次)困難群眾受益。在2008年初，我國南方地區(qū)遭遇特大冰雪氣候、5月12日四川汶川遭遇8.0級特大地震的時候，社會組織迅速反應，積極組織社會捐助和志愿者，作為政府緊急救助的重要補充力量而發(fā)揮了應有的作用。

4.有利于化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定。和諧社會的底線是必須有社會的和平與穩(wěn)定。改革開放以來，利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整在社會上積蓄了大量的矛盾和危機，隨時都有可能引發(fā)社會的動蕩。社會組織的自治性、民間性、志愿性、組織性、公益性以及社會與個人中介地位的特點，決定了其可以發(fā)揮自我管理、緩解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧的作用。尤其是社會組織可以有效地動員社會力量和社會資源，幫助政府解決社會管理中的一些薄弱環(huán)節(jié)。如對社會弱勢群體提供社會援助，通過基金會、慈善協(xié)會、紅十字會、志愿者組織等開展社會服務、慈善活動及其他公益事業(yè)，承擔社會責任、履行社會公益職責，通過動員社會力量，籌集社會資金，開展各種社會救助和幫扶活動，解決社會問題，化解社會矛盾，從而推動社會公平正義，促進社會安定有序。

二、當前我國社會組織發(fā)展存在的主要問題

目前，我國的社會組織有了很大發(fā)展，發(fā)揮了重要作用，但與發(fā)達國家相比，我國的社會組織總體上還處于發(fā)展的初級階段，還存在著較大差距。

1.總體數(shù)量偏少，規(guī)模較小。在國際上，擁有社會組織的多寡早已成為衡量一個國家和諧程度的重要標志。截至2006年我國有13.14億人口，有各類社會組織35.4萬個，平均每萬人擁有社會組織只有2.7個。我國社會組織的現(xiàn)狀也可以從側(cè)面說明：目前，我國還存在很多社會不和諧的因素。

2.關于社會組織的法律法規(guī)不健全，立法滯后。我國關于社會組織的法律法規(guī)還很不健全。目前只有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》，民政部出臺的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和民政部與其他部門聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件等，總體上層次不高，數(shù)量少，不配套，可操作性不強，漏洞過多，而且部分法律法規(guī)已經(jīng)滯后。關于社團年檢內(nèi)容，操作程序等無立法規(guī)定，法律體系銜接不好，法律規(guī)范不配套。最基本的社團法或結(jié)社法以及相應的商會法、行業(yè)協(xié)會法、公共服務組織法等一系列規(guī)范社會組織行為、機構(gòu)、治理方面和管理體制方面的法律法規(guī)都未出臺。

3.政府對社會組織的監(jiān)督管理不力。主要問題是監(jiān)督主體多元化與監(jiān)督不力。1998年《社會團體登記管理條例》規(guī)定民政部門、業(yè)務主管部門、財政部門、審計機關作為社會組織的官方監(jiān)督部門，《基金管理辦法》規(guī)定基金會應當接受人民銀行的監(jiān)督。從理論上講，監(jiān)督主體的多元化和職責分工不明確很可能會使政府對各類社會組織的監(jiān)督不力，產(chǎn)生不同主體之間相互扯皮，相互推諉的尷尬狀況。

從總體看，我國社會組織仍處在發(fā)展的初級階段，服務社會功能和自律性、誠信度還不足，外部思想觀念、體制機制方面的障礙還比較突出，發(fā)展空間和環(huán)境還不夠?qū)捤桑饔冒l(fā)揮與我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的要求還有很大差距。

三、加強社會組織建設，完善政府社會管理和公共服務職能

1.加大培育各類社會組織的力度，建立社會組織體系。只有不斷發(fā)展各類社會組織，才能滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求。要逐步建立門類齊全、覆蓋城鄉(xiāng)、涉及社會生活各個領域的社會組織體系。圍繞人民群眾的迫切需要，突出重點、分類發(fā)展。著眼于我國社會發(fā)展實際和構(gòu)建和諧社會的需要，在對各類社會組織的發(fā)展趨勢和合理布局進行前瞻性研究的基礎上，制訂社會組織發(fā)展規(guī)劃，加大培育各類社會組織的力度，確定培育發(fā)展的重點，增強社會組織設置的科學性。一是根據(jù)社會發(fā)展變化的要求，鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業(yè)組織。二是按市場化原則改革和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。三是加大扶持公益慈善類社會組織力度，促進公益事業(yè)發(fā)展。四是適應社會管理重心從單位轉(zhuǎn)向社區(qū)的要求，支持發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織。通過上述措施，逐步建立適應我國國情的，布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能到位、作用明顯的社會組織發(fā)展體系。

2.加強立法，建立健全社會組織法規(guī)體系。社會組織作為市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，其發(fā)展離不開相關法律法規(guī)的支持。民政部李學舉部長指出，社會組織的自律必須與較為寬松的法律和社會環(huán)境相適應，與本國的道德、文化傳統(tǒng)、倫理觀念相結(jié)合。因此，加強立法，建立健全社會組織法規(guī)體系，要注意解決以下三個問題：一是解決思想觀念問題。充分認識社會組織在構(gòu)建和諧社會中的重要作用，解除認識障礙，營造支持民間組織發(fā)展與管理的良好氛圍；二是完善相關法律、法規(guī)。加強社會組織法制建設，抓緊修訂出臺社會團體、民辦非企業(yè)組織兩個條例，以及社會組織承接政府部門轉(zhuǎn)變職能剝離的行業(yè)管理職能的規(guī)章制度和指導性意見，推動行業(yè)協(xié)會等單項立法，開展社會組織立法研究，不斷提升社會組織的法律地位，完善各類社會組織的社會服務功能，建立政府與社會組織合作伙伴關系，擴大社會組織的發(fā)展空間；三是進一步明確和規(guī)范業(yè)務主管單位的職責，強化雙重管理體制。通過完善相關法律法規(guī)，確定不同類別社會組織的業(yè)務主管單位，并使業(yè)務主管單位的職責、權(quán)限制度化，解決許多社會組織因找不到業(yè)務主管單位而無法登記的問題。

3.加強監(jiān)督，完善對社會組織的監(jiān)督機制。加強監(jiān)督，完善對社會組織的監(jiān)督機制，是保證社會組織健康發(fā)展的重要措施。要堅持培育發(fā)展和管理、監(jiān)督并重的方針：一是要明確政府對社會組織培育和監(jiān)管的作用，在構(gòu)建和諧社會的過程中，要將培育和發(fā)展社會組織作為對社會組織管理的重點。二是要改變長期以來對社會組織“重登記、輕管理”、“重行政管理、輕依法管理”的局面，政府要實現(xiàn)依法管理，避免行政權(quán)力對社會組織的隨意干預。同時，政府要在法律規(guī)定的框架內(nèi)，采取平等的姿態(tài)與社會組織共同管理社會事務，這是實現(xiàn)政府與民間社會組織良好合作的基本前提。三是在制度層面上要積極推進各項改革，在保障對社會組織正確管理和引導的前提下，政府主動地將社會管理和公共服務的一些職能交還給社會，從而為社會組織的生長提供更為廣闊的發(fā)展空間。

4.深化改革，創(chuàng)新社會組織管理模式。深化體制改革，創(chuàng)新民間組織管理方式方法，是加強和完善社會管理工作的重要內(nèi)容。一是完善社會組織雙重管理體制，進一步明確業(yè)務主管單位的職責，登記管理機關要與業(yè)務主管單位以及政府職能部門加強溝通，密切配合，形成合力，真正發(fā)揮管理效能，形成高效、有力的管理監(jiān)督體制。二是加強社會組織依法登記制度，除《社會團體登記管理條例》明確規(guī)定可以免于登記的社會團體以外，所有社會組織都必須依法由民政部門統(tǒng)一登記。對于違背國家法律法規(guī)、不利于社會穩(wěn)定的民間組織要嚴禁成立，針對近些年來西方敵對勢力利用境外某些民間組織進入我國從事滲透顛覆活動的新情況，要切實加強涉外民間組織的管理，完善監(jiān)控體系，維護國家安全和社會穩(wěn)定。三是完善社會監(jiān)督和評估機制。建立健全以縣區(qū)民間組織登記管理機關為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居委會)共同參與的民間組織監(jiān)督網(wǎng)絡，把政府監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督有效結(jié)合起來，形成整體聯(lián)動機制。

總之，我國已進入社會組織快速發(fā)展的歷史時期，各類社會組織將在我國的政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中扮演越來越重要的角色。只要政府正確引導，積極培育各類社會組織的健康成長，發(fā)揮其提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的功能，社會組織必將發(fā)揮其在構(gòu)建和諧社會中的重要作用，與政府和企業(yè)共同擔負起建設和諧社會的歷史使命。

參考文獻：

[1]中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編[k].北京：人民出版社，2007.10.

責任編輯 侯 琦