我國地方政府創新的制度空間與路徑選擇

[摘 要]我國地方政府創新大致可分為三種類型：政治改革、行政改革與公共服務創新。從大量的地方政府改革創新的實際情況來看，政治改革創新皆限于憲法所確立的基本政治框架，行政改革仍然是地方政府改革創新的重點，公共服務創新涉及范圍較廣，尚有極大的創新空間，也將是未來地方政府創新的發展趨向。地方政府創新的三種類型相互依存、相互促進。具體體現為：行政改革進行到一定階段必然要求進行政治改革；公共服務創新對行政改革和政治改革也存在訴求；政治改革對行政改革和公共服務創新同樣存在需求。

[關鍵詞]政府創新；制度空間；路徑

[中圖分類號]D034 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2008)08-0024-03

黨的十七大報告明確指出：“發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標，政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經濟社會的發展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應?！闭畡撔伦鳛檎误w制改革的一項重要內容，已日益受到國內外學術界的廣泛關注并成為世界范圍內政治發展的一種趨勢。自20世紀90年代末開始，我國一些地方政府在許多領域進行了改革與創新的探索，收到了較好的效果，體現了地方政府建設社會主義政治文明的生動實踐。隨著經濟社會和政治環境的變化，地方政府改革與創新持續深入，已成不可阻擋之勢，將對中國未來政府與政治改革走向產生重要的影響。

一、政治改革：憲法框架下的增長空間

地方政府改革創新的制度空間主要指地方政府改革創新可以選擇的制度范圍，即在什么范圍、界限或原則條件下進行改革，改革創新的制度余地有多大。從目前來看，政治改革大多數項目與民主選舉和公民參與有關。

地方政府改革創新的實際情況表明，中國地方政治改革是在現行憲法所確立的基本政治制度或政治框架內進行的，即堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、依法治國和人民當家作主相結合、堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度的基本原則。無論是村委會“海選”、“兩票制”選舉村黨支部書記，還是“公推公選”鄉鎮黨委書記和鄉鎮長，以及“公推直選”鄉鎮黨委班子等等，地方政治改革創新都是在這一憲法所確立的基本政治框架下進行的，也是改革不可逾越的界限與底線。那么，在這一基本框架下進行政治改革創新有沒有余地呢?答案是肯定的。例如，村支部書記競選和“公推直選”鄉鎮黨委班子等黨內基層民主的創新大大改善了基層黨組織的政治生活環境，由“少數人在少數人中選人”轉變為“由多數人在多數人中選人”，從根本制度上防止了用人上的腐敗，保障了黨員的選舉權利?；鶎狱h組織負責人改變了以往只對上負責不對下負責的情況，而是將對上負責和對下負責結合起來，從而密切了黨群關系，增強了基層黨組織核心地位的合法性。黨內基層民主改革創新不僅關乎黨內，而且對鄉村治理和基層政府的影響甚大，有力地促進了村兩委和鄉鎮黨委政府為民辦實事，推動了基層責任政府的建設，改善了基層黨政機構及其負責人對待黨員群眾的態度，使得他們必須回應黨員群眾的需求，真正為黨員群眾搞好服務，因為黨員群眾中的選票對他們個人的去留與升遷起著決定性作用。有些人低估了基層黨內民主改革對社會發展的作用和影響，僅僅以一時的經濟增長指標來衡量改革的效益，這是沒有實地考察和深入研究的人錯誤地想當然的看法，也是目光短淺的看法?；鶎狱h內民主的實踐將改善基層政治生態，使得基層政府真正面向群眾的需求，有利于調整基層政府的職能，改善公共服務，從長遠來看，必將為國家政治民主打下最堅實的基礎。

二、行政改革：既定政治框架下的體制改革

行政改革是在既定政治框架下政府行政的自我調整，從中央到地方，每屆政府都十分重視和強調行政改革，從近年來政府改革的實際情況來看，行政改革至今仍然是地方政府改革創新的重點。行政改革的需求和動因主要來自三個方面：

1.市場經濟的發展要求行政管理體制進一步與之相適應。提高行政管理效率，形成一個高效、精干的公共行政管理體系，是隨著我國經濟體制改革的深入而提出的一項重要任務。從宏觀層面上看，計劃經濟向市場經濟的轉型要求政府機構設置和職能定位相應轉變，政府的經濟職能主要是經濟調節和市場監管，政府機構需要進行相應的改革，一些計劃經濟的管理部門需要撤銷或者轉變為中介組織，新的經濟領域的產生需要設立新的行政管理部門，一些部門需要調整或合并以適應綜合管理的需要。從微觀層面上看，作為市場經濟主體的企業為了追求利潤的最大化，不斷提高生產效率，它們同時也對政府管理效率提出了要求，當它們遭遇政府管理部門的低效率之后會發生資本轉移的“用腳投票”效應，地方政府為了吸引投資不得不從改善投資環境的角度出發，為提高政府行政效率進行自我改革。例如，從行政審批制度改革到公共部門績效評估、行政許可“超時默許”，以及“效能革命”等項目都是為了提高行政效率而進行的改革。

2.行政改革必須回應公民的政治訴求。行政改革與政治改革在有些領域是不可分割的，一些公民的政治需求可以通過行政改革來滿足，行政改革為公民個人利益表達和對政府的訴求提供渠道。建設透明政府、服務型政府、責任政府以及參與式政府就是回應公民政治需求的行政改革。透明政府就是要滿足公民的知情權，從“政務超市”、“四級聯動政務公開”到上海、深圳等地方政府頒布《政府信息公開條例》，除了涉及國家或商業機密之外其他所有的政務信息都必須在規定時間內向社會公開，公民可以免費查詢，可見政府透明已經從某項措施上升到法規制度。服務型政府和責任政府明確了政府與公民之間的關系，即政府的權力和合法性來源于公民和社會的授予，政府必須服務于公民和社會，必須對公民和社會負責。從行政部門“服務承諾制”到“三級服務型政府”，從追究官員的事故責任到地方政府頒布《行政部門負責人責任追究辦法》，這些都標志著我國地方政府開始從制度上全面系統地建設服務型政府和責任政府。

3.政府管理本身成為行政改革的需求。行政區劃和城市管理體制方面的行政改革逐漸列入議事日程。從2002年起至今，浙江、湖北、河南等十多個省份都在進行以權力下放為主要內容的“強縣擴權”或“擴權強縣”的改革。關于行政區劃改革學界有許多說法，如撤銷“市管縣”體制，實行“省直管縣”體制；國家也已明確規定，有條件的地方可試點實行“省管縣”改革；增加省級區劃，即分??；增加直轄市的數量。不管采取何種措施，為適應經濟管理和各級地方發展的需要而進行行政區劃改革是大勢所趨。此外，隨著“單位人”向“社區人”的轉變以及城市管理重心的下移，城市基層管理體制的改革勢在必行，一些城市進行居委會的徹底改革，將居委會的行政職能移交給社區工作站，居委會成為純粹的居民自治組織。一些城市撤銷街道辦事處，將原來街道辦事處的職能一部分收歸區職能部門，一部分推向市場和中介組織，一部分下移給社區。

三、公共服務創新：廣闊的拓展領域

與政治改革和行政改革相比，公共服務創新的制度空間最大，受到的制度約束和障礙最小。從中國地方政府創新獎的申報項目來看，公共服務類的申報項目數量最多。從前四屆入圍項目來看，公共服務創新類項目占全部入圍項目的38.75%之多，超過政治改革與行政改革類項目，所涉及的范圍最廣。

公共服務類項目可以分為兩類，一類是社會性的公共服務，公共服務是面向全社會的，例如基礎設施建設、教育、醫療、就業，等等。另一類是扶助困難群體，盡管是針對特定的群體，但對社會來說政府應該承擔這樣的公共義務。

市場經濟條件下政府的公共服務職能對于長期實行計劃經濟的國家來說是一個嶄新的領域，當經濟發展到一定階段，一方面社會的公共服務需求不斷增強；另一方面，經濟發展為政府履行公共服務職能提供了財政支持。隨著公共財政體制的逐步建立，公共服務創新將會進一步增強，這些創新無論對于政府還是公民和社會來說都是最受歡迎的，公民和社會是公共服務創新的直接受益者，而政府也會因此得到更多的認同和信任。從長遠來看，隨著近年來地方政府越來越重視群眾的民生問題，重視服務型政府的構建，因此公共服務創新有著最為廣闊的拓展領域，但公共服務創新需要注意的問題是服務的公平性和成本問題，公共服務必須保證社會成員的公平享用，不是政府花錢辦好事，也不是政府想給誰就給誰，同時也要考慮公共服務的手段和方式，以最低的成本提供最好的公共服務，保證公共服務的高效率。

四、政治改革、行政改革與公共服務創新：相互依存，相互促進

政治改革、行政改革和公共服務創新這三類改革創新一方面各自具有自己的特征、制度空間和不同的路徑選擇；另一方面，它們緊密聯系在一起，相互依存，相互促進。總體上說，這三者之間存在辯證的關系，每一類改革都是其他兩類改革的需求。

1.行政改革進行到一定階段必然要求進行政治改革。盡管行政改革在一定程度上能夠回應公民和社會的部分政治需求，但是最終需要政治改革才能從根本上滿足公民和社會的政治需求。只有通過政治改革，才能保障最重要的公民參與權——公民的選舉權和創制權。競爭性選舉是民主政治的根本規則，公民參與選舉過程表達對政策和官員的評價與選擇，高質量的參與式政府需要公民從選舉到政策制定各個政治環節的全方位參與，而要滿足這方面的公民需求就必須通過政治改革來實現，只搞行政改革而不進行政治改革就難以完成這些任務。

2.公共服務創新對行政改革和政治改革也存在訴求。公共服務對于保障社會中產階層尤其是困難群體的利益來說十分重要，提供良好的公共服務需要建立一個良好的政府和制度。提高行政效率與改善公共服務是彼此緊密聯系的。提高行政效率，說到底，是為了服務群眾，增進公民權益，而不是為了政府機關及其工作人員自身的便利。行政效率的高低是衡量政府服務質量好壞的一個重要標準，行政效率低下的政府部門不可能提供高質量的公共服務。事實證明，只有通過行政改革和政治改革才能建立良好的公共服務制度基礎。例如，公共財政體制有利于提供良好的公共服務，要建立公共財政體制就需要進行行政改革。扶助困難群體是政府的重要責任，只有通過政治改革為困難群體提供利益訴求的渠道，才能使政府積極回應，從而落實政府職能。

3.政治改革對行政改革和公共服務創新同樣存在需求。政治改革需要穩定的行政機構和制度，相對健全的依法行政，需要穩定的高素質的公務員隊伍，這些條件可以通過行政改革來營造。政治改革在社會沖突較少和階層差別較弱的環境下才能進展順利，良好的公共服務創新有利于培養中產階層，建立完善的社會保障機制和扶助困難群體有利于減少階層沖突，從而營造更多的社會共識和認同，降低社會分歧和沖突的程度。這些都將為政治改革提供良好的社會環境。因此，政治改革、行政改革、公共服務創新這三者相互依存，相互促進，一方面的改革牽動其他方面的改革，如果一方面跟不上改革的步伐將阻礙和延誤其他方面的改革。

五、結語

政府自身的改革與創新，對于社會的進步有著重要的意義。政府的創新行為，改變著國家的政治、經濟制度與各種政策方法，影響到所有公民的政治生活、經濟生活、社會生活。政府的創新制度，更是直接關系到社會各個領域中創新活動的數量、質量和效用。隨著我國市場經濟體制的不斷完善和政治體制改革的不斷深化，我國地方政府創新的制度空間與選擇路徑也將會得到更大程度的拓展，創新的方式也將更加豐富與多元化。

參考文獻：

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[4]俞可平.政治與政治學[M].北京：社會科學文獻出版社，2003.

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責任編輯 侯 琦