公共危機管理中的政策制定

[摘 要]“5.12”汶川大地震是建國以來破壞性最嚴重的一次自然災害，國家啟動了一級地震災害響應，其依據就是公共危機程度最高。可是目前我國還沒有一部應對最高級別公共危機的政策或法律。本文引用公共政策過程理論，從五個環節對制定《緊急狀態法》進行可行性分析，以便依法有效控制突發事件和公共危機。

[關鍵詞]公共危機管理；政策制定；汶川大地震；《緊急狀態法》

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2008)08-0022-03

進入2008年，各種公共危機事件頻繁發生。2月份我國南方出現建國以來罕見的持續大范圍低溫、雨雪和冰凍的極端天氣，冰雪災害造成黔、湘、鄂、皖、蘇、陜、甘等17個省(直轄市、自治區)不同程度受災，災民過億；最為慘烈是5月12日四川汶川發生的8.0級大地震。截至6月5日12時，四川汶川地震已造成69127人遇難，373612人受傷，失蹤17918人，累計受災人數4571.0965萬人。[1]應對公共危機事件是一項系統而復雜的社會工程，政府在這項社會工程中無疑擔任著主體的角色。政府如何應付各類危機事件，如何進行有效的危機管理，將直接關系到政府形象，也影響著國家政治經濟的穩定和發展，甚至關系到國家政權的生死存亡。而公共政策的制定則是政府危機管理的起點和基本手段。[2]汶川大地震暴露出我國目前缺少應對最高級別公共危機的法律。本文提出國家應制定《緊急狀態法》或《緊急狀態工作條例》，提交全國人大常委會討論通過，以應對國家可能面臨的政治、經濟、生態、自然災害等各種公共危機，使得在面對大規模危機時，國家能夠進行更有效的社會人力、物力動員，控制并最終消除危機。

一、公共危機管理、政策制定與《緊急狀態法》

危機是指嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環境、經濟、政治等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對的緊急狀態。[3]如這次汶川大地震，累計受災人數幾千萬人，是國家和社會生命、財產的一次大浩劫。危機呼喚公共危機管理，即政府等公共權威部門通過監測、預警、預控、預防、應急處理、評估、恢復等措施，防止可能發生的危險，處理已經發生的危機，達到減輕損失，甚至將危險轉化為機會的目的，以保護公民的人身權和財產權，維護社會穩定和國家安全。

公共政策是指國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱。[4]公共政策制定是政策決策者以一定的理論原理和價值觀念為指導，對已確認的政策問題進行科學策劃、統籌安排、作出對策，使其轉化為行為規范的過程。很多人也將其理解為政策形成或政策規劃，指從問題界定到方案選擇以及合法化的過程。[5]

在公共危機管理中，政府可以不斷改造落后的政策制定過程，通過提高公共政策制定的科學性及其良好績效，不斷提高公共管理水平。《緊急狀態法》就是政府為了應對高級別的公共危機而制定的公共政策。

二、汶川大地震中的政策制定困境──制定《緊急狀態法》的必要性分析

1.法制不健全。四川汶川地震是新中國發展史上的一次大災難，我國政府的危機處理能力得到了國際國內的一致贊譽，這也說明我國政府越來越成熟、理性，依法行政的水平越來越高。但是，這次地震災害中政府的響應所依據的是政府文件，而并非人們寄予厚望的法律。事實上，我們國家關于地震的相應法律法規并不少，如1995年國務院頒布施行的《破壞性地震應急條例》，1997年全國人大審議通過，1998年3月實施的《中華人民共和國防震減災法》，以及2007年全國人大審議通過并實施的《中華人民共和國突發事件應對法》。但是，在這些法律實施后，我國目前的應急法制不健全的難題并未解決。

《防震減災法》是側重于防范性的法律，《突發事件應對法》并不是應對像汶川大地震這樣的重大自然災害的，它的級別不夠。從當初的立法本意上來講，是希望能夠制定這樣一部最高級別的應急法律的，但最后的立法結果繞開了這個問題。我們看《突發事件應對法》第69條的規定，“發生特別重大突發事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規、規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定。緊急狀態期間采取的非常措施，依照有關法律規定執行或者由全國人民代表大會常務委員會另行規定。”[6]應急制度是基于分級來設立的，而《突發事件應對法》不是一部最高級別的應急法律。

汶川大地震震級已達到8.0級，而且是淺表地震，是建國以來破壞性最嚴重的一次自然災害，國家啟動了一級地震災害響應，其依據就是危害程度最高。可是我們國家并沒有一部應對最高級別危機的法律，因此，汶川大地震應該是催生我國《緊急狀態法》的一個有利契機。

2.現實的緊迫性。目前，我國對自然災害的響應等級分為四級，汶川大地震使用的是最高響應級別。但是，這種淺表、高強度地震是非常嚴重的，對人類社會的生存可以說是滅頂之災，它不是一個部門、一個地區的緊急動員就可以解決的，這個時候當然要啟動最高級別的《緊急狀態法》。《緊急狀態法》的一個核心問題就是調整在極端情況下的政府行政行為，其基本原則就是在緊急狀態下政府有權使用最高程度的動員力和享有最大的裁量權。在緊急狀態下政府的決策體系會發生重大的變化，這個時候有效地應對危機是政府的唯一目標。《突發事件應對法》處理緊急狀態級別不夠是因為其改變的只是常態下的行政制度，而《緊急狀態法》要改變的將是常態下的憲法制度，包括司法、行政和立法，甚至軍事制度。民主憲法是為和平時期準備的，而緊急狀態下，民主憲法規定的一些權利可能就要讓渡出來，比如人民代表大會制度作用的削弱。

三、汶川大地震中公共政策的制定路徑──制定《緊急狀態法》的可行性分析

目前我國對公共政策的研究還處于比較初級的階段，而西方在公共政策領域的研究已經比較成熟，也形成了一些較為成功和流行的理論框架，如制度理性選擇框架等，而其中最為人熟知的理論則可能是公共政策過程理論。[7]本文引用美國的卡頓·帕頓和大衛·沙維奇開發的一套系統化的程序和基本方法，即公共政策過程理論，其整個規劃過程包括界定問題、建立評估標準、認定可選擇政策、評估可選擇政策、選定偏好的政策、執行偏好的政策六個環節。前五個環節實際上就是公共政策的制定過程，是執行公共政策的前提條件。在公共危機管理體系中，《緊急狀態法》的制定過程即是靈活按照危機管理的預警階段，預防階段，應急處理階段和評估、恢復階段的特性來系統研究和設計應對公共危機的政策方案。

1.界定公共危機。古人說過，“凡事預則立，不預則廢”，公共危機的事前管理，即通過預警，將危機消滅在萌芽狀態。為此就必須首先做好公共危機性質的界定，它是預測危機的前提。鑒于公共危機種類繁多，如這次汶川大地震，它是由地殼運動引起的，因此在做危機預警前，應進行危機分析，對潛在的危機進行分類列表，并盡量做到全面。汶川大地震的等級確定就經過了三次重新登記，由最初的7.6級，到后來的7.8級，直至最終確定為8.0級特大地震，反映了公共危機登記的重要性。

《緊急狀態法》就是針對汶川大地震的最高級別的公共危機。為此必須迅速準確地對危機性質進行調查、評價和預測，包括對地震事件本身的分析，如地震原因、危機范圍；對危機的環境分析，如地震雖然引起證券市場劇烈震蕩，但也極大地提升了國民的凝聚力和向心力；對危機戰略問題分析，如地震引起房價下跌，對控制我國面臨的宏觀經濟過熱有積極作用，災后重建也會拉動我國的基礎設施建設。

2.確定政策目標。政策目標是決策者通過采取某項行動方案所要達到的期望效果。目標確立是政策制定中一項極為重要的內容步驟，《緊急狀態法》的總目標是為了對地震這樣的風險因素進行有效地評估和管理，盡早發現公共危機，防范危機的發生；如果地震等公共危機已經爆發，《緊急狀態法》的目標則是要將地震所造成的危害和損失降低到最小程度，并盡可能地變危機為轉機。如汶川大地震中我國政府及時的信息公開，溫總理親臨一線搶險救災，使政府的威信獲得了極大的提升，也空前地增強了各族人民的凝聚力，為8月8日的北京奧運會營造了良好的政治環境。

3.設計政策方案。《緊急狀態法》的方案設計就是針對公共危機問題，根據政策目標，設計實現這些目標的各種可能性方案的過程。公共危機具有不確定性和復雜性，面對可能出現的各種新情況，政府決策層應該大膽設想，提出各種可行性的方案，保證被選方案的全面性和多樣性。接下來就是要對方案輪廓進行嚴格細致的具體化加工，使之更加詳細、具體，具有可操作性。如《緊急狀態法》先要考慮國內外的各類和各級別的公共危機，征詢各方面的意見作為參考，保證全面性，又要針對事發地區的特殊情況將方案細化。汶川地處祖國內陸，山巒林立，地震造成通往汶川的交通堵塞，寶成鐵路中斷，只能先采取空降的特殊辦法。

當然，《緊急狀態法》的設計需要公共危機信息子系統和公共危機參謀子系統的配合。如在汶川大地震中匯聚了我國地震、氣象等方面的專家從事決策信息的收集、加工、傳遞、儲存等工作，為政策制定提供信息資源。汶川大地震還組織了專門的危機管理組來作為參謀子系統，由掌握與公共危機、政策等相關的各類知識的專家組成。運用現代化的決策技術和方法，為《緊急狀態法》的設計和政策制定提供咨詢服務，以保證其科學化和民主化。

4.預測政策效果。《緊急狀態法》是面向未來的，其執行過程是不可逆轉的，所產生的效果既可能符合人們的主觀愿望，解決汶川大地震的實際，也可能背離目標，適得其反。這就要求在緊急狀態法設計好以后，做好政策預測和評估，以便準確把握未來的政策環境以及政策對象的變化狀況，控制未來政策執行的不確定性。

一是分析汶川大地震的受災群眾在政策作用下可能發生的種種變化，如控制疾病蔓延，解決最基本的生活需要，以及其后的災后重建工作，并揭示其發展中的各種趨向，充分估計可能發生的不利因素和潛在問題，以便在政策實施過程中一旦發生較大的偏差和失誤，能及時制定出補救和應變措施，盡可能快速地縮小危機破壞范圍。[8]二是判斷《緊急狀態法》執行過程中環境的變化，如梅雨季節的來臨會影響救援工作，掌握影響政策存在和發展的一切可能性因素。做到未雨綢繆，從而揚長避短，趨利避害。

5.選擇政策方略。方案選擇就是對設計出來的緊急狀態法的各種被選方案進行評價和比較，權衡利弊，從中選出最優方案。[9]最終成為《緊急狀態法》的政策方案既要有利于政策目標的實現，體現出盡可能大的政策效益，還要具有現實可操作性，并保證實施后的負面效果盡可能少。為使政策方案合乎標準，必須先組織地震、氣象等方面的專家進行可行性分析，達到技術、經濟與行政方面的可行性。還必須組成范圍廣泛的聽證會，聽取受災群眾等目標群體的意見。治標先要治本，政府應將《緊急狀態法》整合于經濟社會的可持續發展之中，因為天災造成的損害往往低于人禍。如政府必須保證各項捐獻資金的公開、公平、到位。制定《緊急狀態法》還應和災后重建聯系起來，與經濟社會的可持續發展緊密結合起來，從子孫后代發展考慮，盡量將建筑遷出地震帶，構建和諧家園。

參考文獻：

[1]游海濱.截至5日12時四川汶川地震已造成69127人遇難[EB/OL].http：// www.people.com.cn.2008年06月05日.

[2]毛壽龍.西方公共政策的理論發展之路及其對本土化研究的啟示[J].社會學研究，2004，(1).

[3]朱正威，吳霞.論政府危機管理中公共政策的應對框架與程式[J].中國行政管理，2006，(12).

[4][美]卡頓·帕頓.政策分析和規劃的初步方法[M].孫蘭芝，胡啟生譯.北京：華夏出版社，2000.

[5]陳振明.政策科學[M].北京：中國人民大學出版社，1998.

[6]新華社.中華人民共和國突發事件應對法(全文)2007年08月31日[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/GB/1026/6195721.html

[7]王福生.政策學研究[M].成都：四川人民出版社，1991.

[8]寧國良.論公共政策執行機制問題[J].求索，2004，(6).

[9]李經中.政府危機管理管理[M].北京：中國城市出版社，2003.

責任編輯 侯 琦