黨代會常任制試點：模式、成效與完善

[摘 要]自1988年以來，黨代會常任制的試點工作在探索中前行，形成了一批具有代表性的典型模式，取得了一系列的成效，也遇到了一些亟待解決的問題。比較典型模式、總結主要成效、分析存在問題，以期推動黨代會常任制的深入研究。

[關鍵詞]黨代會常任制；模式；成效；完善

[中圖分類號]D262.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2008)08-0015-03

自1988年以來，黨代會常任制的試點工作在探索中前行，形成了一批具有代表性的典型模式，取得了一系列的成效，也遇到了一些亟待解決的問題。黨的十七大明確提出：“選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制。”在黨的十七大精神的指引下，這一探索必將取得更大的成果，從而為加強和改進黨代會制度邁出堅實的一步。比較典型模式、總結主要成效，分析存在問題，以期推動黨代會常任制的深入研究。

一、典型模式

(一)椒江模式

從1988年12月開始，浙江省臺州市椒江區試行黨代會常任制已有近20年的歷史，形成了一套具有椒江特色的黨內民主制度：一是黨代表常任制。試行黨代表常任制后，按照黨的選舉制度被選為某一屆黨代表大會的代表，其代表資格和職權在任期內一直有效。其任期同地方黨的代表大會屆期相同，一般為五年。同時對代表的產生、管理、作用和活動方式出臺了新的具體措施是：改進產生方式，包括減少代表名額，在確定代表名額時，不搞榮譽性、照顧性安排，實行區委直接提名、界別推薦、選舉單位黨員提名相結合，劃小選舉單位，明確規定黨代表選舉的差額比例為20%以上；出臺《臺州市椒江區黨代表細則(試行)》，在法律保護、活動時間、工資待遇、活動經費和工作條件等方面對黨代表履行職責予以保障；建立黨代表參與重大問題決策的相關制度，包括代表團制度、黨代表活動日、建議獻策、黨內情況通報、情況反映、重大決策征求意見、聯系黨員群眾、述職評議、視察調研、教育培訓等制度，以實現代表活動的經常化，拓寬代表在閉會期間發揮作用的渠道。二是黨代會年會制。年會的主要議程是聽取和審議黨委、紀委的年度工作報告，討論和決定本地區政治、經濟、文化和社會發展的重大問題，并作出決議。黨代會年會一般安排在每年人大、政協會議之前召開。黨代會年會形成的決議、決定對人大、政協會議起著指導作用；三是地方黨委(紀委)委員制。取消了原來的常委制，實行委員制。區委委員的職數由原來的30多名減為15名左右，不設候補委員。同時，區紀委也實行委員制，不設候補委員；四是干部任免全委會票決制。按照干部選拔任用的基本程序，對提交全委會經充分醞釀的擬任免人選，委員一人一票，無記名投票表決，所得贊成票超過規定票數的形成任免決定。

(二)雅安模式

四川省雅安市是在黨的十六大之后才開始試行黨代會常任制的，但其探索的深度和廣度很快使其成為第二輪常任制試點中的一大亮點。其做法主要包括：第一，改進黨代表產生方式，對黨代表實行直選和席位制(明確每個選舉單位的代表席位由選區的情況和黨員數量確定。在黨代會閉會期間，黨代表由于工作調動離開原選區，或其他原因導致代表資格終止的，由原選區補選。)的嘗試，啟動整個黨代會制度改革的第一道民主程序，被專家一致叫好。第二，建立健全相關制度，主要包括年會制度、代表視察、評議制度等。第三，設立三個委員會——監督委員會、代表工作委員會和決策咨詢委員會，分別行使代表大會日常監督、代表管理和服務及大會決策咨詢服務職能。這三個機構的建立，不僅建立起黨的代表大會辦事機構，而且強化了黨的代表大會的決策和監督職能。第四，提供切實有效的保障。一是組織保障。代表工作委員會下設黨代表聯絡辦公室，掛靠在區(縣)黨委組織部下。二是權利保障。代表的工作受黨紀保護，對于代表的提案、意見、建議，相關單位或個人必須限期予以負責。三是時間和經費保障。

(三)羅田模式

2003年2月，羅田縣被湖北省列為黨代會常任制的兩個試點之一。其做法主要包括：一是黨代表直選制。黨代表由過去的各單位召開黨員代表會議選舉產生，改為由選舉單位全體黨員直接投票選舉產生。代表候選人由選舉單位黨員直接提名或個人自薦報名，通過組織考察、競選演講和預選，按得票多少確定，再進行差額選舉產生黨代表，差額比例規定在30%以上。二是黨代會年會制。黨代會由過去的五年召開一次，改為每年召開一次，每次黨代會的時間安排在人大、政協“兩會”之前。黨代會年會的主要任務是聽取和審議縣委、縣紀委工作報告，討論全縣政治、經濟、文化、社會發展和黨的建設方面的重大問題并作出決議，還要對“兩委”班子和縣委委員的年度工作進行評議。三是黨代表常任制。四是縣委委員制。即取消常委會，由黨代會直選全委會，作為黨代會常設機構。同時，實行縣委委員交叉任職，五個縣委副書記中有三人分別擔任縣長、人大主任和政協主席。五是重大事項表決制。六是評議制。即委員考評主要由黨代表在年會上評議打分，“不滿意”票數占三分之一的委員要引咎辭職。羅田模式較好地解決了由誰負責的問題，使黨員民主權利得到更大保障，在較大程度上擴大了黨內民主和加強了黨內監督。

(四)宜都模式

湖北省宜都市于2003年9月正式啟動了試點工作，圍繞“擴大黨內民主、加強黨內監督”的總思路，在多個領域進行了大膽的改革探索，主要內容包括：一是實行黨代表直選。將黨代表的產生方式由過去的組織醞釀提名、黨代表大會等額選舉改為“報名、推選、公示、審查、直選”五個步驟實行差額直選。二是實行黨代表任期制。任期5年，通過制定相關制度，進一步明確代表職責、發揮代表作用、保障代表權利，組織黨代表圍繞“聯、訪、議、評、述、察”開展活動。三是實行委員推選制。市委委員、候補委員、市紀委委員候選人的產生方式由過去的組織提名產生改為黨代表推選、組織考察產生。四是實行黨代會年會制。每年召開一次黨代會，就重大問題進行決策、審議等。五是實行黨代表評議制。黨代表在每年年會期間對市委、市紀委委員進行評議，有權向市委提交議案。如果對議案辦理情況不滿意，黨代表有權提出質詢。六是實行“重大事項決策票決制”。對重大事項，由黨代表或市委委員、市委常委采取無記名投票的方式進行投票表決。宜都模式的最大亮點是對部分黨委委員進行公推公選制。

二、主要成效

(一)黨的代表大會在黨內的最高領導作用得到進一步發揮

試行黨代會常任制的地區或單位，每年年初都要召開黨代會年會，聽取和審議黨委、紀委的年度工作報告；書面審議黨委工作部門的工作報告；聽取上一次黨的代表大會決議事項的落實情況以及代表所提建議案、意見的辦理情況報告；并對全年經濟建設、精神文明建設、文化建設、社會建設和黨的建設的重大問題作出總體部署，形成決議。這樣，有效地改變了目前兩屆黨的代表大會之間相隔時間太長、應當由黨的代表大會討論的一些重大問題難以及時開會討論的狀況；有效地改變了黨的代表大會選舉產生的委員會無法向選舉它的本屆代表大會報告工作、接受監督的狀況，從而進一步發揮了黨的代表大會在黨內的最高領導作用。

(二)黨委決策的民主化水平得到進一步提高

試行黨代會常任制前，黨代表只在三年或五年一次的黨代會召開期間發揮一次作用，行使一下權利；只有在大會上參與審議修改報告的權利，沒有監督重大決策的實施和參與修改完善決策的職責；只有投票選舉黨委、紀委委員的權利，沒有評議監督黨委班子及其成員任期內工作情況的權利。試行黨代會常任制，改變了這種“重選舉、輕決策”，由常委會拍板、層層貫徹的單向決策程序，賦予了黨代表經常性的議大事、參與決策、進行監督的權利，建立了自上而下和自下而上的雙向民主決策新機制。這種雙向民主決策新機制，使黨代表可以將各級各類黨組織的工作情況，廣大黨員的思想狀況、工作生活情況和愿望要求及時反饋到黨委的決策過程之中，提高了黨委決策的民主化水平。

(三)黨內監督得到進一步強化

黨的代表大會選舉產生了黨的委員會，從授權關系來看，黨的代表大會要對黨的委員會進行監督。但是在現行體制下，黨委既管立法、決策，又管執行，幾年一屆的黨代會無法對黨委進行有效監督。試行黨代會常任制，強化了黨代會的“民主集中制”功能，確保黨的代表大會的黨內最高領導機關、最高決策機關和最高監督機關的地位和作用，并形成制度，規定了黨代表對黨委和主要領導決策等重要事項有知情權、發言權、表決權、質詢權、建議權、評議權、監督權等基本權利，從而打破了過度集權的權力格局，較好地實現了對黨的代表大會和黨代表對領導機關和領導干部的有效監督。同時，黨代表要密切聯系廣大黨員，暢通了廣大黨員對黨委和黨員干部進行監督的渠道，進而形成一張覆蓋廣泛的監督網，更能起到充分有效的監督作用。

(四)黨組織的凝聚力和戰斗力得到進一步增強

政黨具有整合和凝聚的功能。整合力和凝聚力是判斷一個政黨是否先進的重要標準。發展黨內民主，就是要鞏固黨的團結統一。試行黨代會常任制后，多數試點地區建立起了“黨員聯系鏈”，即黨委領導聯系黨代表、黨代表聯系黨員和群眾的制度，既體現了黨代表的重要性，為他們提供了一個積極表達自己意見和發揮作用的平臺，激發了他們聯系黨員、反映黨員意愿的積極性主動性創造性，又通過黨代表密切了黨委和廣大黨員的聯系，使黨委能夠充分了解廣大黨員的意愿，及時加強和改進黨委的自身建設，從而增強了基層黨組織的凝聚力、戰斗力。

三、進一步完善的舉措

(一)思想認識有待提高

思想認識是行動的向導。從根本上講，試點工作能否深入開展下去，取決于廣大干部、黨代表和普通黨員能否充分認識到黨代會常任制的重要性、迫切性和可行性。一是部分干部的認識不到位。有些干部怕充分發揚民主以后會制約黨委的職權；有些干部則認為黨代會和人代會的形式和內容差不多，是“重復建設”，搞黨代會常任制是浪費時間和財力，沒有什么實際意義。二是部分黨代表的認識不到位。有些黨代表對如何正確理解并行使自己民主權利的認識欠全面深刻；有些黨代表對自己的黨代表身份缺乏應有的榮譽感和責任感，盡義務發揮職責的主動性不強；有些黨代表習慣于服從上級黨委的決定安排和聽從領導的命令指示，對于黨代會常任制條件下的角色轉變，觀念上一時難以轉換。三是部分黨員的認識不到位。有些黨員對黨代會常任制的概念比較模糊；有些黨員對黨代會常任制的試點缺乏信心。認識上的錯誤、分歧、模糊，影響了部分干部、黨代表和普通黨員參與試點工作的積極性主動性創造性。

(二)組織領導有待加強

有力的組織領導是確保試點工作深入開展的有效保障。由于縣(市、區)一級試行黨代會常任制，以及伴隨黨代會常任制實行的一套工作制度、領導制度，涉及黨的領導方式、領導方法上的重大改革，新情況、新問題層出不窮，僅靠縣(市、區)一級甚至是縣(市、區)一級的組織部門“摸著石頭過河”式地探索存在著很大的難度。特別是對于涉及民主監督機制的建立以及有效性問題，地方黨委往往由于自身的局限性缺乏改革的內在動力，不愿意給自己套上“緊箍咒”。然而，自開展黨代會常任制試點以來，從中央到省、市(地級)都沒有建立起系統的組織領導機構。黨的十六大前試點地區的不斷退出，在一定程度上與上級、同級組織領導力量薄弱有很大關系。對于黨代會常任制這樣一個敏感的新生事物，如果不能及時得到上級和同級黨委的同意和支持，獲得足夠的權力，那么推行起來是有很大難度的。推行黨代會常任制，迫切需要上級和同級黨委加大領導力度來統籌這個試點過程，整合所有相關部門的力量來共同推進。只有這樣，才能使這項創新制度在目前的條件下有效地推行下去。

(三)代表產生有待規范

黨代表的產生程序是一個至關重要的問題，直接涉及黨代會常任制的權威性、合法性、動力來源及其功能的發揮。在黨代表的產生中，如果沒有自愿報名，普通黨員的被選舉權就無從體現；如果沒有被選舉人的競爭承諾，黨員的選舉權就會因為沒有比較而無從選擇。這兩個環節的實施，有利于使黨代表和黨代會獲得政治學意義上的合法性。在試點地區，黨內選舉制度取得明顯進步，確立了差額選舉制度，初步引入了競爭機制。但從實踐效果上看，候選人的提名和醞釀、正式候選人的確定仍充滿了組織、管理的色彩，“權力”烙印明顯；對選舉制度的核心問題——選舉權和被選舉權的運作和保障，缺乏具體的、可操作性的規定，尤其是被選舉權，更是沒有任何保障性的規定，似乎選舉制度本身不是權利保障制度，而是選舉活動組織和管理制度。在這種情況下，容易導致領導干部在黨代表中所占的比例偏高，使“黨的代表大會”變成“黨員領導干部代表大會”，在一定程度上妨礙黨內不同聲音在黨代會上的表達，無法體現大多數黨員的意志。

(四)權力架構有待完善

權力架構是黨代會常任制的核心問題，是制約試點工作深入開展的關鍵性問題。一是黨內權力授受關系不清。只有理順了權力的來龍去脈，才能解決了掌權者向誰負責的問題，從根本上杜絕權力失控也就有了前提；權力的來源問題不解決，任何民主形式，即使一開始非常有效，最終仍然會流于形式。在不少試點地區，無論是候選人的提名和醞釀、正式候選人的確定，還是全委會、常委會委員乃至書記、副書記的產生，仍充滿了組織、管理的色彩，難以理順黨內權力的授受關系。二是黨代會常設機構的定位不準確。多數試點都設立了“黨代表聯絡辦公室”一類的機構，掛靠在黨委組織部，具體負責黨代會年會制和黨代表常任制的具體事宜。這種所謂的常設機構不是由黨的代表大會選舉產生的，只是組織部門領導下的一個具體辦事機構，不具備黨內權力機關、決策機關和監督機關的職能、性質和地位，難以發揮黨的代表大會在閉會期間的功能。三是黨內權力運行不暢。為了確立黨代會在黨內的最高權威地位、理順黨內權力運行關系，有些試點地區制定并實行了一系列具體的制度，主要有全委會向黨代會、常委會向全委會報告工作制度，詢問、質詢、罷免制度，全委會票決制等制度；有些試點地區還專門設置了代表工作委員會、監督委員會和決策咨詢委員會。但由于這些措施和變革并沒有合理劃清各自之間的職責權限，致使這些新制度很難融入到原有體制中發揮出應有的功效。

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責任編輯 魏子揚