重大自然災害災后重建的政策框架與政策體系

摘 要：重大自然災害災后重建時間之長、涉及工作之繁、施行難度之大均為救災活動之最，也決定了其成為救災行為成功與否的關鍵戰役，必然要求以大戰略和長效機制保證救災活動取得最終勝利。本文首先給出國內外重大自然災害研究綜述的結論，在此基礎上初步構建出重大自然災害恢復重建時期全國性長期機制的框架和政策體系建議。

關鍵詞：重大自然災害;災后重建;政策框架；政策體系；汶川地震

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)09-0010-09

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（一）災后重建的過程以及管理

最早對重建過程進行全面研究的是Haas等人(1977)。他們通過對當前和過去發生的兩場災難進行分析，提出按時間劃分的重建的四個階段：緊急時期（搜索和救援、提供緊急住房，持續幾天或幾星期）、恢復時期（修建基礎設施，持續幾個月）、還原時期（重建資本累計，持續兩年以上）、更高的發展重建時期（較大的工程，持續10年以上）。此外，他們的研究總結了城市對災后重建的一些共同經驗和教訓。第一，他們發現城市基本上在原來位置重建，并且變化不大，但通常會比災難之前更為安全。第二，提高重建速度的因素有：大量外部資源的供應、國家領導的改革、事前計劃的存在、社會輿論的一致以及信息的廣泛傳遞。第三，災后城市化趨勢加速，城市擴散化加劇。第四，重建過程中出現不平等現象。有錢購買最佳地段的人通常重建速度最快，而且能夠占據黃金地段。在災前能夠大量獲得資源的人在災后同樣也能夠獲得。Bates et al (1982)， Drabek and Key (1984)， Torry (1986)的研究也證實了這一點，即災后的資源分配遵循的并不是“按需分配”法則，而是“相對優勢分配法則”(rule of relative advantage)，那些在社會中擁有相對優勢的群體和個人更可能得到災后支持，利于恢復正常生活；而少數族群、老年人、社會經濟地位較低者等弱勢群體受災害影響更為明顯，災后恢復情況也較差。在受災嚴重的地區，原有的社會不平等可能使部分底層群體面臨絕境。

第五，由于時間成本和不確定性成本，進行全面重建幾乎很難達到。

Bubin等人(1985)針對災后12-24個月進行研究。他們的主要貢獻是仔細地研究了社會水平重建的政府管理和程序。他們發現當地政府影響社會重建的三個關鍵因素：領導能力、實施能力、緊急管理知識和可利用資源。首先，領導能力是最重要的。領導能力應包括：適應性、解決問題的創新風格、對社會的洞察力以及與其他公共和私人決策者的有效溝通。其次，受災之后，必須迅速對社會目標以及組織和決策框架進行決策，還必須快速決策是否需要外界援助。此外，資源也很重要。成功的重建取決于外部的物資和人力資源。但是，過分依賴于這些資源則會有損當地對災害的控制。有效的管理和發展管理機制（土地使用控制、建筑工程審核、信息系統、相互援助協議）同樣是可以加快重建的重要資源。最后，災前的準備計劃（包括所有可利用的聯邦和州的援助項目的確認）會使救災過程進行得更加順利。

Johnson(1999)的研究以1989年Loma Prieta地震中Watsonville和Oakland兩個城市的重建為例，提出重建程序的四個階段：立即反應（拯救有危險的人和財產）、修復（公共設施和短期的住房）、短期或過渡期的恢復（恢復到災前家庭和商業的基本水平）、長期的恢復或永久的重建（重修、重新投資、重新發展）。此外，Johnson還提出重建程序的長期觀點。首先，災后重建并不是一項有規可循的程序，成功的重建需要領導的果敢、富有成效的會議、積極的態度和有力的執行。其次，兩個城市都受益于地震后建立的公共-私人團體，它們有助于為災后重建提供有用的意見，并在社會上制造一致的輿論。此外，成功的管理戰略還包括信息系統的應用、彈性和創造性的資金、外部技術援助以及其他組織多層次（國家、地區和社會團體）的協調。最后，Johson提出兩個城市均依靠公共設施的重建吸引私人投資。

有學者對“唐山震后工作時程”進行定性研究，得出震后唐山經歷了應急、救災、準備和恢復重建四個階段，各階段的中心工作工作量隨時間進程而變化，揭示了恢復重建的歷時過程。

于山等（2003）較為系統地研究了唐山大地震后救援與恢復重建的若干問題，包括抗震救災組織機構及其在抗震救災中的作用與功能、救援與恢復重建的時序性與階段性、緊急解決災民基本生活條件的方法論、建設簡易城市、制訂震后唐山城市總體規劃、重建新唐山的基本過程與重要經驗、城市生命線工程的恢復重建等方面。^[1]

（二）居民參與重建決策

許多學者（Still， Rubin et al， 1985；Oliver-Smith， 1991；Johnson， 1999）的研究證明規劃的參與者應該包括居民。如果規劃和重建中沒有居民的參與，那么這個規劃無法反映居民的需要，注定是失敗的。Topping(1998)指出減少政府和群眾之間矛盾的有效途徑就是設立社會發展中心，在重建過程中為雙方提供有效的溝通。Berke等人(1993)發現當重建計劃包括從政府到當地居民的需求，且市民和民間組織能夠適應的情況下才會成功。因此，群眾積極的參與是成功的必要條件。Comerio(1998)指出目前在發展中國家，房屋自救成為災后重建的通用模式。Berke等人(1993)認為居民參與擁有諸多優勢，最重要的一點是使得重建過程具有可持續性。通過市民的參與，災后重建能夠建立社會生產力，從而長期地維持重建的成功運行。

（三）基礎設施的重建

Arnold(1993)對東京、墨西哥城、亞美尼亞、唐山以及加州圣克魯斯的震后重建進行研究，總結了災后城市建設和規劃的一些普遍經驗。一方面，他發現由于政治和行政因素的存在，也由于城市歷史演化中所反映的居民由來已久的愿望，很難使城市大有改觀。另一方面，他發現可以將地震看作是城市重建的第一步，即對需要重建的區域中破舊和危險的建筑進行拆除。在正常的城市重建中，拆除過程十分緩慢，導致計劃實施通常要持續很多年。而災害則加快了城市建設的速度，且為受災城市帶來社會和經濟的發展。例如在墨西哥城，災后建立的幾家藥品制造工程不但對建筑進行了加固，而且還推動了當地的醫療系統發展。地震不僅導致建筑水平的提高，而且還大大提高了50 000個家庭的生活水平；東京1923年地震之后，重建規劃著重對街道、土地調整和公園的建設。地震后東京的現代化建設至今仍在支持著東京的發展；唐山在地震之后幾乎全部被摧毀，因此擁有大量的發展選擇。新唐山仍建立在原址，但是密度更低，并擁有許多新的衛星城，如今更加開放，交通便利，并且與鄰近城市關系更為緊密。

Tyler等人(1992)對11個案例進行研究，發現美國災后重建加強了對未來災難的承受能力，拆除了危險和不合理的建筑，形成了更合理的市區。他們的結論同Arnold的結論類似，即災后重建的城市與之前的城市無本質區別，但是承受災難的能力更強，經濟更發達，而且比災前更具吸引力。

（四）災后重建規劃

最早針對地震后土地使用規劃進行研究的是William Spangle和他的同事們(1980)。他們的結論認為，首先，改進建筑設計能夠減輕未來的地震風險，但是密度過于集中的區域風險仍舊很大，因此需要對土地使用進行重新規劃。其次，有效的既定計劃能夠確保當地政府在管理重建過程中效率最大。

Smith和Deyle的研究對社區的災后重建提出了建議，他們強調短期安排和長期恢復計劃的區別，還進一步強調，社區必須注意調和短期重建需求和長期恢復需求之間的矛盾，而不是讓兩者相互爭奪資源。處理這種矛盾的最好手段就是在充分掌握各種需求的基礎上制定重建規劃。他們提倡重建規劃應兼顧考慮一般性政策和災后事務的特定標準。

Topping（1998）提出了一個重建條例的樣板，除了為地方政府提供有益的實施框架之外，條例中還包含了若干有關重建計劃的重要建議：（1）組織由各方代表機構參與的協調委員會十分必要。這一組織要與緊急管理機構相互獨立，使其能夠更加集中地關注社區所面臨的長期重建和經濟恢復問題；（2）災前計劃應區分為短期和長期兩個部分，并且應考慮到短期活動的長期結果；（3）向市民咨詢至關重要；（4）有效的恢復計劃應當包含臨時條款，以助于暫停或加快進度、臨時使用、拆除和建設等工作的靈活進行；（5）各地區應做好準備，允許臨時搭建和不符合規定的使用項目。例如，如果能達到嚴格的生命安全需求標準，房屋的重建就并不需完全符合先前的其他規定；（6）恢復計劃應注意社區房屋建筑的脆弱性程度，將建筑對未來災害的抵御能力納入考慮范疇；（7）恢復計劃應著力關注災后主要的緩解措施。

鄒其嘉等人（1997）在廣泛進行社會調查的基礎上，研究社會機體的整合及唐山市重建問題。具體包括物質救災與社會生活系統的整合、技術救援與社會生產系統的整合、精神救災與社會心理系統的整合以及重建的指導思想和規劃實施。唐山地震救災目標、重建任務、恢復機制與援助手段。^[2]

（五）災后重建的融資

Eadie通過對加州的Santa Cruz 和Watsonville地震，及其后1989年Loma Prieta地震的研究，針對重建過程中的政策和金融層面提出建議。他認為重建計劃的制定必須依據當地的政治情況，同時又需要具有一定的靈活性來適應一旦發生的政策改變。最好的解決方式是讓當地公眾參與到重建計劃的制定過程中去，這樣能促使社區來協助解決一些自身問題。

Eadie基于他長期的社區實踐，羅列出了一長串可能發生的實際問題。比如，他忠告計劃制定者，平衡長期重建計劃和迅速恢復工作是一項很艱難的任務。各個不同地區都有基于自身利益和可用經費的經濟恢復規劃。Eadie發現在短期內保持經濟的活力異常重要，而各地區又需要對永久零售網點的重建有充分的耐心。重建工作也面臨資金方面的兩難困境：前六個月的資金往往準備得比較充裕，但后期其實需要更多的資金。因此，在后期往往需要就這一問題和分配機構進行反復磋商。

盡管Eadie（1998）強調災后工作主要在于資金，文獻中卻忽略災后金融層面的問題。Comerio（1998）所著的《災難襲擊家園：市區房屋重建新政》卻是一個例外。Comerio的研究關注災后房屋問題，她的基本結論立足于房屋融資。她認為，對社區重建能力最重要的影響因素是房屋修繕的融資系統。Comerio比較了Hugo颶風、Andrew颶風、Loma Prieta地震、Northridge地震、1993年Mississippi River洪水、1985年Mexico City地震和Kobe地震的重建工作，尤其是市區的房屋重建。Comerio觀點之一即政策制定者應當考慮災后房屋問題對當地居民的影響，而不是僅關注總體的房屋與經濟損失。例如，一些地區做好了準備去收容失去家園的家庭（尤其是鄉村地區），而另一些地區則沒有充足的房源供應。在發展中國家，工作機會比住房更加重要，他們可以自己興建房屋。此外，她還指出在過去租房者和低收入的房屋所有者是如何被政策忽視的，并且他們正是公共政策所應關注的對象。比起那些缺乏能力和影響力的階層，美國中產階級常常極為快捷地得到過多資助，租房者往往被忽視，他們的生活只能受制于租主。最后，她警告在美國未來的災害（尤其是地震）中，保險覆蓋的范圍越來越小，這對于房屋融資體系是一個巨大的挑戰。她同時指出融資系統必須確保房屋的重建和修繕能在兩年之內完成，這是由于空置的建筑有其本身的問題，延期會引發嚴重的經濟后果。

（六）小結

一、國內外災后重建研究綜述結論

第一，災后重建是一個過程，并且由于災難性質不同、受災情況不同等諸多因素，造成災后重建并不存在固定的模式，因此不能一概而論。高效的組織領導機構能夠與其他政府機構進行有效的溝通，與社會團體進行有效的合作，并進行果斷的決策，這對重建過程能否成功至關重要。

第二，真正成功的災后重建是以居民為基礎的。如果沒有居民的廣泛參與和支持，災后重建必然是失敗的。政府機構從融資和技術層面對當地組織的災后重建提供支持，而不應過多對具體過程進行干涉。有必要建立一個獨立的災后重建組織，可以將政府和非營利組織進行有效整合，并在整個重建過程中保持溝通，確保社會的支持。

第三，災后重建通常選擇在原址進行，而且通常重建后的城市面貌與之前的城市類似。這是因為社會和經濟要比建筑具有更高的恢復能力。城市的經濟活動通常在災后很快就會重新開始，而居民也通常選擇回到原來的住址以維持他們災前的社會關系網絡。災后城市的建筑環境通常會有所改善，盡管可能達不到之前規劃的水平，但是通常災后重建城市會比之前的城市更具抗災能力。

第四，盡管外部資源十分重要，但是當地政府的決策也很重要。過分地依仗外部資源，如物資、技術援助和勞動力等，會減慢重建的速度，甚至削弱災后重建的長期持續性。

第五，低收入和弱勢群體受到災害的影響往往最為嚴重，因此各國應該在災后重建過程中加大對這一群體的關注。

第六，速度對重建來說至關重要，應盡快恢復經濟、重建公共設施、為受災群眾提供暫時和永久住房。如果政府不盡快采取這些措施，許多受災群眾會以自己的方式自發進行重建，可能會導致局勢演變更為惡劣。但是在重建之前必須做好重建規劃，一方面要控制土地的使用，確保基礎設施的安全，提高居民生活質量，另一方面還要采用最節約成本的方式。

第七，信息是一個較為有用的資源，因為它能夠為戰略決策提供基礎，一個有效的信息系統在災后重建過程中具有重要的推動作用。

二、建立健全災后重建管理體系

（一）設置災后重建的相關法律法規

為推動和確保重建工作的順利展開，立法機關應在已有的法律法規基礎上，借鑒其他國家和地區經驗，盡快整合修訂應對災害的法律法規，賦予相關管理機構和部門領導足夠的權利，允許在緊急時刻突破相關法律的限制，簡化行政程序。

2008年6月8日，國務院頒布了《汶川地震災后恢復重建條例》。該條例根據《中華人民共和國突發事件應對法》和《中華人民共和國防震減災法》制定，共九章八十四條，對地震災區的過渡性安置、調查評估、恢復重建規劃、恢復重建的實施、資金籌集與政策扶持、監督管理、法律責任等災后重建過程中涉及到的問題進行指導，并明確了災后重建的六項原則：（1）受災地區自力更生、生產自救與國家支持、對口支援相結合；（2）政府主導與社會參與相結合；（3）就地恢復重建與異地新建相結合；（4）確保質量與注重效率相結合；（5）立足當前與兼顧長遠相結合；（6）經濟社會發展與生態環境資源保護相結合。重建條例的頒布為整個重建過程奠定了法律基礎，使得各項工作有法可依。下一步應盡快對重建工作中涉及到的具體問題，制定相關細則和配套措施。此外，由于重建過程的復雜性和長期性，還應組織專門力量，認真對災后重建工作中可能遇到的法律問題進行調研，進一步探索司法應對災害機制，并對災后重建工作中遇到新情況和法律問題加大調研力度，并根據情況和事態的變化及時做出反應。

（二）設立多層次、多主體的災后重建管理機構

災后重建需要建立從國家、地方政府到基層社區的、多層次的專門管理機構，主要職責包括：事前對災后重建進行整體規劃；重建過程中對相關的人力物力進行調配，與上級領導部門、相關政府部門、民間組織團體和社會公眾進行溝通和協調；在事后對重建成果進行評定，檢驗其是否與事前的規劃相符，并據此作出獎懲措施。從以往經驗來看，災后重建的過程復雜而且不斷變化，必須結合當地實際情況和廣大群眾的意見，因此，地方政府和基層社區在災后重建過程中起到至關重要的作用。 

目前，國家一級的災后重建機構已經建立。汶川地震之后第5天（2008年5月18日），國務院抗震救災總指揮部根據抗震救災工作需要成立基礎設施保障和災后重建組，該組由發展改革委員會牽頭，各相關部門參加，主要職責包括：鐵路、公路、橋梁、隧道等交通設施，供電、供水、供氣、通信等設施搶修維護；組織調集搶險救援裝備，做好儲備物資和醫藥調度，切實保障災區搶險應急物資供應；協調運力，優先保證應急搶險救援人員和救災物資的運輸需要；組織研究擬定災后重建規劃，指導協調災后重建工作。

由于受災地區的不少政府公務人員在地震中喪生，不少基層組織不復存在或不再完整，再加上受災群眾大多安置于臨時安置點，在當地政府和基層社區設置災后重建機構難度較大。因此，一方面應將在地震救災中表現出優異品質的居民納入到基層組織中；另一方面應從異地選拔一些經驗豐富的干部到受災地區任職，及早建立當地政府和基層社區的災后重建管理機構，配合上級主管部門，制定當地的重建規劃，協調民間組織和廣大群眾開展重建工作。

各級災后重建管理機構的人員設置應呈現多樣化，不僅包括上級領導部門代表、相關部門的領導，還應聘請相關領域的專家學者，對重建工作進行指導；聘請民間組織代表，發揮民間組織的積極作用；此外，還應邀請災民代表參加，征詢當地群眾的意見和建議，使整個災后重建過程科學民主、切實可行。

（三）充分發揮民間團體的補充作用

在應急救災階段，政府組織具有較大的優勢，因為它具有較高的組織水平，掌握較為全面的信息，有能力調度各種資源，這是民間團體無法比擬的。這種優勢在災后重建階段的房屋、道路、公用設施等“硬件”重建方面同樣能夠發揮作用。但除“硬件”重建之外，災區群眾心靈救助、倫理秩序、社會秩序等“軟件”重建也是災后重建的重中之重，這是政府所無法觸及的地方。

與政府相比，民間團體在這些方面的重建中能夠發揮較大作用。政府很難對每個家庭給予細致的、個性化的關懷和援助，而包括各種專業民間團體、宗教組織和志愿者在內的民間組織，做到這一點卻相對容易。中外經驗都證明，民間公益組織在重建過程中，更容易了解災區民眾的既有信念、生活習俗、居住形態、建筑樣式、社會結構等，使重建之后的災區讓民眾覺得熟悉、安全，使其心靈較快地恢復平衡。因此，在漫長而復雜的重建過程中，需要非政府組織給政府提供較為完善的補充力量，充分發揮其積極作用，穩定社會秩序。

在這次地震救災中，同樣有大量民間團體和志愿者進入災區參與救災、救助。但在這個過程中，也表現出我國民間團體的缺陷：救助比較盲目，缺乏最基本的協調，救災資源分布嚴重不均，組織成員與志愿者也缺乏必要的專業訓練等。因此，目前最緊迫的措施是，首先修訂有關成立社團與基金會的法律，降低門檻，讓更多的民間公益機構發展起來，參與社會建設。其次，讓民間公益機構提高組織化、專業化程度，有利于這些機構與政府合作。這種良性合作機制將有助于災區社會穩定。從制度建設角度看，政府與民間社會穩定合作，更是整個社會秩序良性化的一個重大進展。

（四）構建完善的災情管理信息系統

重建過程涉及到多層次、多主體之間的溝通和協作，對信息的傳遞要求很高。如何在正確的時間將正確的信息傳達給所需要的人，是重建管理過程中的關鍵所在。隨著網絡設施和應用技術的快速發展，信息技術與信息管理的相關成果也逐漸被用于災后重建管理中。美國在1998年就開始推動災害信息網絡計劃，日本、臺灣等國家和地區也先后開發了類似的信息管理系統，它一方面可以提高管理效率，推動各項重建工作的展開，另一方面可以為普通群眾提供相關信息查詢，有助于社會穩定。

本次地震中政府在災情信息搜集、數據分析以及信息播報方面獲得了國內外較高的贊譽，但是并沒有一個完整的信息管理系統將相關信息進行搜集和整理。因此，應盡快建立一個“災情管理信息系統”，讓災后重建的相關部門、研究人員、民間團體以及普通群眾都能夠方便地查詢和分析相關數據及災情信息，以利于相關政策的制定及決策的執行，并為研究人員及政府相關單位進行調研或展開重建工作提供必需的資料，節省數據收集和分析時間。

此外，由于地震的發生具有周期性，而且我國幅員遼闊，地震活動頻度高、強度大、分布廣，是一個震災嚴重的國家，再次發生大規模地震的可能性較高。根據本次地震相關資料和研究成果，可以建立未來地震災害數據搜集和信息管理機制，為日后可能發生的災難做好事前準備工作。一旦災難發生，便可立即為政府機構和決策單位提供所需信息，加強緊急應變能力和救災效率。

三、完善災損評估體系，科學制定和實施重建規劃

地震災害后的重建規劃應建立在對災區地質、地理評估的基礎上，以完善的災后損失評估為基礎，對災區的資源環境承載能力和生態環境修復做出準確判定和科學決策，根據社會經濟發展程度的規律以及當地經濟發展的方向來確定規劃。規劃中近期重建與遠期發展相結合，致力于災區今后的可持續發展。

（一）完善災損評估體系，夯實防災減災基礎

隨著城市化進程的加快，城市易損性大大提高，使災害損失逐年提高，建立和完善更科學、更準確的災害損失評估預測體系是當今山區城市防災減災中的一項迫切需求。地震損失評估系統主要目的是提供標準一致的地震災害損失評估辦法，并能適應不同使用者的需求與不同精確度的數據來源，用于地區性或全國性的地震損失評估。

1．推出我國災害損失評估體系。

借鑒美國HAZUS和臺灣的TELES系統，同時考慮我國現狀（如建筑結構、用途、設計地震力等）與其他國家評估系統的差異，積極推動一套整合地理信息系統且針對個人計算機平臺設計的“中國地震損失評估系統”的研究與應用，為各級政府與企業（包括保險業、高科技產業等）、民間組織等提供有關地震及地震工程的研究成果與災害損失評估工具，以減低地震對社會與經濟的沖擊。

2．應用災害損失系統積極開展災害境況模擬。

災害損失評估體系應包括三項功能：提供震災早期評估的功能、地震災害境況仿真功能及地震風險評估的功能。因此，在應用災害損失評估系統時，有許多的數據庫必須先行建置。包括各地區斷層數據庫的建立；強地動的評估；各類不同構造型態、不同樓層高度之建筑物的易損性曲線的建立；建筑物不同使用用途、重要性、內含物或庫存品的成本分類；不同時段人口分布與建筑物用途、構造型態的交互關系；不同用途建筑物的單位非結構體損失。要盡可能完善我國自然災害的基礎數據庫（由于建筑物基本資料的取得須通過有關機關的許可，有些涉及個人隱私，并非建筑防災的專家可以輕易提供）；同時，在不同行政區域，因發生地震機率及地震大小的不同，使得在進行地震損失評估時，各行政區域須就各地區發生最大可能地震事件個別進行該地區地震災害境況模擬。因此，應用災害損失系統將各行政區域的建筑物基本數據庫建立，并定期更新，是進行地區防災、救災計劃的首要基礎工作。然后，再以該系統進行地震損失評估，以得知各行政區域在最大可能地震事件下的境況模擬結果，如不同損害程度建筑物的損害機率、樓地板面積與棟數；不同傷亡程度的人員數量；建筑物結構體與非結構體的經濟損失等。這些境況模擬的結果可作為平時減災、災前準備、災中應變、災后復建四階段防災、救災計劃的重要依據。

（二）明確規劃原則，抓緊落實救災要求及程序

國家和四川省已經擬定了災后重建規劃的原則與思路。《國家汶川地震災后重建規劃工作方案》指出，災后重建規劃編制工作要全面貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，優先安排受災群眾基本生活和公共服務設施；堅持尊重科學、尊重自然，充分考慮資源環境承載能力；堅持統籌兼顧，做到重建與經濟社會長遠發展相結合；堅持地方為主，充分發揮災區干部群眾自力更生、艱苦奮斗的精神，在國家的支持下實現災后重建和發展目標。災后重建規劃的編制要統一部署、分工負責，區分緩急、突出重點，相互銜接、上下協調，規范有序、依法推進。在深入論證、科學規劃的同時，盡可能加快工作進度。四川省人民政府辦公廳《關于編制“5#8226;12”特大地震后恢復重建規劃的緊急通知》，強調編制規劃的基本原則分為六點：統一規劃、分步實施；突出重點、遠近結合；政府主導、社會參與；國家支持、自力更生；創新思路、分類指導；明確責任、分段落實。

以上規劃原則基本明確了下一步進行災后規劃工作的思路，落實到規劃編制的具體階段，應積極宣傳和落實規劃編制原則與程序，要求編制規劃吸收有關部門、專家參加，充分聽取地震災區干部群眾意見，一經批準的規劃要及時公布。

（三）合理綜合布局，加緊城鄉重建工程規劃設計

1．城鎮體系規劃。

災后重建城鎮體系規劃主要應著眼于：受災地區的城市、縣城和建制鎮布局及恢復建設規模的估算與設計；嚴重受災地區需要搬遷的縣城、鎮的選址和建設規模方案；搬遷及原址重建的縣城、建制鎮近期建設目標和建設重點；區域性交通、基礎設施布局方案；對國家歷史文化名城遭受破壞的情況進行評估，提出解決方案。

2．農村建設規劃。

對于災情較為嚴重的農村災區應將重點放在農村居民點布局和規模的規劃與設計；農村道路、供水供電、污水垃圾處理等生活設施的建設方案等。

3．城鄉住房建設規劃。

重點開展三方面的工作：第一，組織受災市縣對受災住房情況進行全面調查評估，盡快摸清房屋受損面積、間數和戶數。其次，提出災后住房重建的規模、重建和加固標準，明確技術要求、套型面積、配套標準等控制性建設指標，進行成本預算。第三，研究提出城鎮住房災后重建的政策建議。

（四）公共設施先行，優先安排教育、醫療等建設計劃

交通、通信、電力、供水、住房、學校、醫院等公共設施直接關系到災區的社會穩定和人民生活，屬于應優先安排恢復重建的項目，此外還應對學校、醫院等公用設施的抗震設防提出特殊要求。

為保證醫院、學校等援建工作的盡快開展，各受災地方應迅速明確需要建設的相關公共建筑的位置、面積等，以便于落實。同時擬優先建設的交通、通信、電力、供水、住房、學校、醫院等的建筑場地要積極籌備馬上開工的條件，不能馬上開工的，也要列出具體時間計劃，以便統一安排進度。同時，此類建筑的場地選址必須滿足安全的要求。

四、確立多元資金籌集機制，加大災區投融資政策扶持力度

（一）確立政府主導、多元投入的災后重建資金籌集機制

1．通過多渠道、多方式籌集災后重建資金。

按照發達國家災后重建經驗，災后重建須得到各方面力量的廣泛參與才能取得成效。應通過政府投入、對口支援、社會募集、市場運作等方式籌集地震災后恢復重建資金。建議為社會力量提供多層次、多元化的參與平臺，并逐步建立起全過程的參與制度，讓社會力量以協商、咨詢的方式，積極參與地區政策的制定和實施。建立政府主導、多元投入的基礎設施資金籌集機制，就是要在加大政府救災投入，發揮財政主渠道作用的同時，充分發動社會力量，拓寬救災資金和物資籌集渠道，建立企業、非政府組織、社會民眾、國際社會和災民自己共同參與的社會化救災資金投入體系，使地震災害的重建工作更具開放性。我們可以借鑒日本和我國臺灣地區災后重建的經驗，比如在重建初期，以政府資金和社會捐助資金為主，把與災區人民生活和生產急切相關的基礎設施項目重建放在首位，進行優先建設；同時，引入更多的民營機構、社會資本和海外資金，投入到災區重建中，不斷加大非政府資金在受害地區的投資強度和建設力度。盡快推出政府資金與民間資本相結合，推進災后重建穩步實施的具體措施。

2．設立災后復興基金，為重建提供持續資金支持。

汶川地震初期的搶救階段要由政府負擔，但重建階段要發揮政府和市場機制的共同作用。我們可以借鑒日本神戶地震的災后重建經驗，建立災后復興基金，復興基金被分為兩類：第一類是基本基金，主要是政府的投入；第二類是投資基金。基本基金主要是建設基礎設施和基本的公共設施項目，而投資基金則是商業性項目，在重建過程中兩種基金相互結合發揮作用。災后復興基金實質上是集國家財力、社會捐助及商業投資，舉全國之力來重建新家園。

（二）加大災區投融資政策扶持力度，推動金融工具創新

各國政府在自然災害發生后，均制定一系列融資優惠政策和稅收減免政策，以鼓勵民間機構積極參與災區重建，幫助災區居民減少和緩解災難帶來的財產損失，盡快投入災區經濟和社會建設。針對本次地震災害受災范圍廣、受災程度重、受災人口多、恢復重建難度大等情況，建議采取以下投融資政策，切實幫助災區恢復重建。

1．提供長期、規范的融資優惠政策。

金融信貸是賑災資金的重要籌措渠道，各項積極、有力的金融貨幣政策可以為抗震救災與災后重建提供有效可靠、長期規范的資金供應。第一，加大政策性貸款對災區重建的投入力度，鼓勵并規范銀行商業信貸對災區的支持。面對重大自然災害，國家開發銀行、中國農業發展銀行等國家級政策性銀行應向災區提供中長期低息貸款，支持災區工農業生產的恢復與重建。各商業銀行也應盡快恢復災區各項金融服務業務，積極與政府財政部門開展合作，通過財政貼息、抵押貸款等多種形式為災區提供資金支持。特別需要指出的是，應加大農業小額貸款的資金投放額度，配合相關災區農業恢復的財稅政策，盡量減少災情給“三農”帶來的損失。第二，對災區低收入戶的創業融資貸款應給予利息補貼。如臺灣，低收入戶未申請政府優惠融資或其它補助，經金融機構核放創業融資貸款者，可由內政部對承辦該貸款之金融機構補貼利息，其貸款金額不得超過新臺幣100萬元。第三，應對災區居民的房屋貸款給予融資優惠。

2．實施科學、合理的財稅減免政策。

重大自然災害過后，科學、合理地運用財稅優惠政策，鼓勵社會各界支援災區，盡量減少賑災資金籌措成本，是從直接財政資金投入的另一角度開拓賑災資金的籌措渠道。廣泛、有序、規范、明確的財稅優惠政策，一方面有助于減少災區重建成本，更重要的是鼓勵了社會各界對災區的捐贈與支援，促進了賑災資金籌措渠道的擴展。可以考慮實施以下財稅減免政策：第一，對民間機構及企業參與災后重建提供投資優惠。民間機構參與災區重要且在一定規模以上的公共建設，以及投資于災區內指定地區并達到一定投資金額或增雇一定數量員工的企業，可按規定免納企業所得稅或抵減應納稅所得額。第二，探索和實施捐款制度和捐款免稅制度。第三，災區營利機構因震災遭受的損失，未受保險賠償部分，可從有課稅所得的年度起按規定攤列為費用或損失，并對因震災遭致財產損失者實施稅收減免。第四，因震災自政府領取的慰問金、撫恤金、死亡補償、安置或其它補助費，或自民間領取的其它震災捐助金不超過規定額度的，免征個人所得稅。對房屋在震災中毀損的企業，免征房產稅和土地使用稅。第五，災區重建計劃范圍內重建區段的土地，經全體土地及合法建筑物所有權人同意，以協議合建方式實施都市重建的，可減免土地增值稅及契稅。

3．推動災后重建債券、彩票等融資工具創新。

為加快重建災區的基礎設施，政府可借這次災后重建之機，研究出臺一些針對災后重建基礎設施項目的金融產品，如汶川災后重建基礎設施基金、汶川災后重建基礎設施債券等，作為財政資金的組成部分用于社會各項公益事業發展，這是賑災資金籌措的可靠來源。在災后重建過程中，不論是各級政府，還是各有關部門集中起來的彩票公益金都應發揮重要的賑災資金籌集作用。同時，還可以由財政部會同民政部等相關部門進一步商討發行“賑災彩票”，建議制定特殊的公益金提取比例和成本列支方式，最大限度地將這一專項彩票籌集來的社會資金用于抗震救災和災后重建，并考慮將其打造成一種長期的彩票品種，作為今后重大自然災害穩定的賑災資金籌措渠道。這些融資方式的創新可以把巨額重建資金的募集與激發中國公民意識、體現賑災義舉結合起來，既給災后重建的資金找到了來源，又給廣大的民眾找到一個穩定的投資方向。

4．給予災區重建特殊的金融政策支持。

同特殊財稅優惠政策在災后實施一樣，特殊金融政策的出臺也是從信貸資金供給的另一層面鼓勵賑災資金籌措渠道的拓寬。如在全國宏觀貨幣政策緊縮的大背景下，央行可以為災區制定相對寬松的存款準備金率政策，及時妥善安排好包括被毀資產銀行按揭問題在內的已發放貸款的管理等等。類似以上對受災地區特殊金融政策的支持，一方面減小了災后重建資金籌措成本，另一方面有助于提升受災地區民眾和企業的信心，為災后重建營造積極預期。

五、加強基礎設施重建管理，創新基礎設施建設運作方式

汶川大地震中各類基礎公用設施損失巨大，重建過程中的評估與規劃、資金籌集與使用等諸多問題都需要在政府主導下統籌協調社會各方面力量開展，諸多管理體制和運作機制等亟待完善與創新。

（一）盡快建立全面協調地區基礎設施建設的權威機構

國際經驗表明，災后基礎設施建設政策與區域規劃是政府的工具，無論是其形成，還是貫徹與評估，都需要一定的機構來負責。我國有許多部門（中央政府部門）涉及對地區的管理，但缺乏對制定和實施地區政策與地區規劃負全面責任的部門。隨著災后重建階段的區域結構調整和全面恢復重建階段區域協調發展的加快推進，需要盡快建立或明確一個統籌協調區域基礎設施建設的權威機構，并使各機構分工明確，職責清楚。

（二）整合基礎設施重建資金，保證資金高效使用

政府不僅要制定出得當的重建規劃，同時要圍繞資金投入和融資問題進行規劃和推動，在政府資金主導下，保證各地重建工作有序、有效進行。各地區的“緊急規劃機構”應要求地方評估辦公室對災區基礎設施進行損失程度評估和負債能力分析，根據實際情況提供資金資助，并采取稅收減免等措施，以便使災區生產和生活秩序盡快恢復正常。各政府部門還應向受災地區提供基礎設施恢復、重建的建議和支持，包括提供建設規劃及融資建議等，保證基礎設施重建資金得到合理使用。

（三）積極推動基礎設施建設運作方式創新

要注意采用更加靈活、開放的運作方式，將政府資金與民間捐款結合起來、將國際組織援助和國內企業的賑災義舉結合起來、將單個基礎設施項目重建和區域成片開發集合起來，減少政府財政的壓力，減少由于資金不足對災后基礎設施重建的影響，加快完成災后重建工作。同時，積極推動針對重大地震等災后基礎設施重建項目進行金融產品設計和融資創新，各級政府可以根據當地具體的基礎設施項目性質、回報方式等，研究和采用適合社會資金和民營資本進入的方式，包括通過采取BT、BOT、PPP等融資方式引進投資，也可以通過委托成片開發、合資合作等方式，多渠道地靈活融資。

六、巨災保險的制度創新

1996年地震災害從商業保險中剔除后，作為對地震損失進行防范的政府大災風險防范體系的建立并沒有同時啟動，一直處于停滯狀態。因此，地震災害也就一直處于風險防范的真空地帶。

汶川地震是中國住房制度改革之后發生的最大地震，隨著中國住房的私有化程度越來越高，巨災保險已引起人們的普遍關注。這是一個修改相關法規的契機，對今后可能發生的自然災害具有警示意義。因此，如何建立一個政府支持與商業保險公司共同參與的巨災保險保障機制，充分發揮保險的補充保障、輔助社會管理和促進經濟發展作用，具有重大的現實意義。

（一）加強政府的介入

我國政府現階段對巨災保險還都是商業運作，政府在立法、財稅政策支持以及其他政策配套上，還沒有一個完善的制度。所以，應加強政府對巨災保險制度的介入。從國外的經驗來看，各國巨災保險體系除發揮商業保險的功能作用外，一般都有政府財政政策支持。如日本就建立了直接保險公司基礎賠付、國際再保險市場超額賠付和政府財政支持的三級地震保險補償機制，并在歷次地震災害事故中發揮商業保險和政策保險的共同補償功能。

基于我國巨災保險的緊迫現狀，建議盡快制定實施《巨災保險法》或《巨災保險條例》等法律法規，積極構建國家財政支持的巨災保險體系，確立巨災保險的政策性保險地位，對國有資產、自然災害發生頻繁的地區要強制辦理巨災保險，對于大型銀行貸款項目要明確巨災風險管理問題。但出臺的法律法規要留有余地，不排除當商業保險發展到一定程度時，積累了一些開展巨災保險的經驗后，政府逐漸退出市場，重新回歸其監管職能，而由商業保險公司來擔當市場主體。

（二）多層次損失補償體系的建立

成熟的巨災保障機制應包括政府的基礎應急機制、保險業的補償機制與民間慈善救助等三個層次。目前全球共有12個國家建立了巨災保險基金，巨災管理模式主要有兩種：一是主要由國家政府籌集資金并進行管理的巨災風險管理體系；二是政府和保險公司共同合作的管理模式。

新西蘭對地震風險的應對體系由三部分組成，包括地震委員會、保險公司和保險協會，分屬政府機構、商業機構和社會機構。提供的保險范圍包括地震、山體塌方、火山爆發、海嘯和地熱活動等。一旦災害發生，地震委員會負責法定保險的損失賠償；保險公司則會依據保險合同負責超出法定保險責任部分的損失賠償；而保險協會則負責啟動應急計劃。

我國應以政府出資的巨災救助基金為基礎、商業保險體系為主體、其他社會力量為補充，建立多層次的巨災風險損失補償體系。建立由所有保險公司共同參與的專業巨災保險基金，在分保安排上，則實行商業再保險和國家再保險結合的模式，超過再保險公司承保能力以上部分，由政府或者其他國際組織給予財政擔保或者再保。

巨災風險基金可通過以下三條渠道籌集：一是通過國家財政，每年按一定比例直接撥付。二是通過商業保險公司，從每年收取的保費收入中按一定的比例提取。三是利用國家財稅杠桿，實施減稅政策，降低現行保險企業的營業稅稅率。巨災風險基金建立后，應由國家指定專門的機構，對基金收繳、使用以及日常運作情況，進行嚴格監管，充分發揮其對巨災保險制度運行的保障作用。

（三）再保險制度的安排

有效地通過再保險特別是國際再保險市場充分分散巨災風險。再保險可以將巨額風險分散給其他的保險人，從而由眾多保險人來共同承擔風險。再保險一般是在國際范圍內運作的，通過再保險可以在地域上分散風險，擴大承保能力，穩定經營成果。因此，再保險可以對風險進行全球性平衡，實現風險分散的最優化。

相對于發達國家而言，發展中國家保險業中的風險自留情況普遍比較嚴重。我國直接保險公司的自留比率偏高，目前國內商業保險公司中已經承保的少量洪水保險和地震附加保險中至少80%—90%的風險積累在國內。因此，需要健全我國再保險市場，提高本國再保險公司的承保能力，同時還要有條件地放大外資再保險公司的準入，將巨大的巨災承保風險分散本身就是建立完善的巨災保險體系的必要環節。這一點不僅要通過保險/再保險市場的商業努力，還需要有國家政府部門的有力引導以及與國外著名再保險公司的積極接觸。

七、著力解決短期失業，努力推動持續就業

災區重建最大課題，是讓災民從事產業生產活動，有收入能消費，從而擁有經濟能量。讓災區走向正常的經濟活動：即從救助→補助→有規劃的臨時工作→自我謀生能力。為解決災區失業問題，應從以下四方面入手，務求不斷提高災區就業率，穩定災區民眾生活。

（一）建立就業援助基金

借鑒臺灣和美國經驗，建議由重建委員會首先撥預算，設立就業援助基金，主要以臨時工作津貼和雇傭獎勵津貼進行就業援助。其中，臨時工作津貼以周薪給發制，解決災民的民生問題。而這些臨時工作包括清理災區，以及一般中小企業向就業服務中心登記的臨時性工作。雇用獎勵津貼以每人每月一定金額獎勵予以補助，鼓勵企業雇用失業災民。

（二）實施有規模的以工代賑

以工代賑是災后重建中促進災區群眾就業的重要舉措。以工代賑救助災民，以國家意志（專項賑災資金）加上市場手段為災區“造血”，比單純“輸血”更顯必要和迫切。現階段，結合國家西部大開發及新農村建設，政府本來就已把以工代賑作為農村扶貧政策加以施行，為使此項扶貧政策實施過程少走樣，國務院還專門頒布有《國家以工代賑管理辦法》。在震區推行以工代賑，其性質就是“以工賑災”，為有勞動能力的災區群眾提供飯碗，既管當前亦管“中遠”甚至長遠。具體而言，就是以國家賑災資金包括災后重建資金為支付基礎，以修復和重建震區城鄉基礎生產生活設施及市政基礎設施為內容，在復建與重建過程中，同步為災區群眾提供就業崗位和現金收入來源。

（三）以經濟復興與勞動力培訓促進就業

隨著災后重建進程的推進，應以充分運用當地人力資源進行重建為原則，制定每年增加就業機會的計劃，以此促進當地群眾就業。同時，開展免費培訓，組織與引導就業：以設在外省的勞動服務站提供的就業信息為著力點，及時開展免費職介和勞務輸出工作，量身培訓與訂單培訓相結合，增強農民工外出就業的能力，積極引導回鄉創業，就近就業，打造當地勞務品牌，開創更為開闊的自救空間。

（四）制定并實施多元就業開發方案

多元就業開發方案有兩個工作重點：一是探索和采用多種政策，鼓勵企業和其他社會組織雇用災區失業者。二是開展多渠道的工作媒合，特別強調以非營利的就業服務機構為平臺，廣泛搜集就業情報，發揮就業媒合功能。

八、生態環境的修復和保護

汶川大地震導致該地區生態系統嚴重破壞，生態系統服務功能受損嚴重，對四川盆地乃至長江中下游的生態安全帶來巨大威脅。災后重建，必須從更宏觀的角度，以更大的視野考量環境問題。不僅要有效規避自然災害的威脅，還要考慮自然環境的承載力，考慮人類活動帶來的影響是否會給生態環境造成不良影響。

（一）在對災區生態環境進行評估的基礎上進行整體規劃

全面了解地震對生態系統的破壞程度與受損失的情況，搞清地震及滑坡、崩塌和泥石流等次生災害對森林、草地、河流、農田等生態系統和生物多樣性的破壞與影響程度。在生態環境影響評估的基礎上，進一步研究與預測森林、草地、河流等生態系統遭受破壞的長期效應，如對水土流失、河道淤積、水環境、野生動植物棲息地和生物多樣性的影響等，以及對大型水利工程、滑坡崩塌和泥石流的影響，為災區重建的總體規劃提供基礎。

應當在災害調查、科學論證、地質地理條件評估的基礎上，制定災后恢復重建規劃的總體方案。重建規劃總體方案要包括城鎮體系規劃、農村建設規劃、基礎設施建設規劃、公共服務設施建設規劃、生產力布局和產業調整規劃、市場服務體系規劃、防災減災規劃等。

（二）推進人居環境和諧

重建家園和生態恢復要同步進行，要高度重視塌方、山崩、地裂等的危害，在家園重建的同時致力于生態恢復。鼓勵使用塌方、滑坡、泥石流等散落的山石、泥沙進行建設。大力開展綠化造林活動，做好古樹名木、林地林木和自然地貌的保護與管理；要充分考慮大氣和水的環境容量，生態恢復和生態社區的建設情況，土地資源和人口的承載力，綠地系統的平衡關系等人與自然的和諧。居住設施選址要充分考慮地形地貌、地質條件，也要注重建筑和環境的協調，注重人與自然的和諧，體現獨具民族特色、民居風格，倡導建設資源節約型、環境友好型生產方式和消費模式，實現生態文明建設目標。

（三）抓好災后廢棄物處置及資源化利用

地震災害產生的建筑廢棄物數量巨大，成份復雜，生活垃圾、日常用品、動物尸體混雜，有毒有害物質并存，危害嚴重。要按照減量化、再利用、資源化的原則，分階段、分步驟開展廢墟清理和廢物利用。要制定災后廢棄物再生利用設備緊急調配、合理使用計劃，開展技術與信息共享；建立大型破碎、分類回收裝置共用和租賃制度；按照廢棄物的產生量和交通情況，建設一批較大規模的建筑垃圾資源化處理廠。道路、橋梁廢棄物、殘留物要盡最大可能進行分類回收和有效利用，邊回收、邊再生、邊利用。

九、文化的重建

（一）重視民族文化的重建和保護

在進行災區重建的時候，災區民族文化的保護和發展問題必須得到重視。汶川大地震主要發生在四川阿壩藏族羌族自治州，其中汶川縣是4個羌族聚居縣之一，而綿陽市的北川縣是全國唯一的羌族自治縣，從都江堰到汶川和北川，再到松潘、平武等地，都有豐富的人文資源，多姿多彩的民族風情。在進行村落重建工程時，除了注意恢復或重建具有典型羌族文化特色的村落和民居建筑等“物質文化”實體外，也不應忽略村寨非物質文化原貌的延續，應該將重建家園與保護西南山地傳統村落的文化資源和村落文化特色密切結合起來。

在民族文化的重建和保護上，麗江古城的經驗可以作為借鑒。1996年麗江發生7級大地震，不少村鎮包括后來獲得世界文化遺產稱號的房舍倒塌。在重建過程中，當地特別重視恢復具有民族特色的民居建筑，“建新如舊”。所以，地震沒有給麗江申報世界文化遺產帶來不利影響，聯合國官員視察麗江震后形勢時，對麗江民居建筑等的保護和重建非常滿意，麗江古城順利通過聯合國的資格審核，推動了整個麗江旅游經濟的發展。

臺灣“9#8226;21”地震后邵族民居重建的經驗也值得借鑒。“9#8226;21”地震震中位于南投縣，聚居在南投縣日月潭畔臺灣原住民邵族族群在震后只剩下280余人，80%族人的房屋倒塌或半倒，無家可歸的邵族同其特色民居都面臨著滅絕的危險。在邵族民居的復建過程中，一是就地取材，采用周圍豐茂的竹子、木頭、泥土等原材料，二是盡量雇用當地人，進行“協力造屋”。這兩項措施不但使得重建的成本大幅降低，減輕各方負擔，也有助于在和當地邵族居民的交流中挽救和傳承其獨樹一幟的傳統文化。

（二）建立地震博物館作為歷史見證

汶川大地震是百年罕見的自然災難，可以考慮在遺址基礎上修建地震博物館。建立地震博物館首先是要見證這一災害的巨大破壞力，見證這一悲劇的事實，無論在地震學、地質學、建筑學還是科學地抗震救災方面都有重要的價值。更重要的是，它將見證中國各民族人民在這次災難中表現出的患難與共的偉大精神，記住萬眾一心、抗災救人的動人歷史時刻，也使人們的抗災防災意識不斷加強。這些當年大地震遺留的實物實景，永遠警示后人，記住歷史、記住人類所遭受的苦難。

十、建立多層次的社會保障制度

隨著救災工作逐漸結束，抗震救災進入災后重建階段。災后重建與救災相比，重建的工作量大、難度將更大，更需要社會保障體系的支持。健全的社會保障制度和完善的社會保障體系是人民生活的“安全網”、社會運行的“穩定器”和收入分配的“調節器”，是維護社會穩定和國家長治久安的重要保障。

汶川大地震造成了大量“三孤”人員，妥善安置“三孤”人員將是一項長期的工作。對于地震造成的孤老、孤殘人員，一方面政府要加大投入，興建城市社會福利機構和農村“五保”供養機構，提高生活保障的標準和水平；另一方面，要引導社會力量關心關愛孤老、孤殘人員，在鼓勵社會力量興辦社會福利機構、捐資定向資助的同時，也要大力推行親屬贍養，積極探索社會人士愛心贍養，簽訂贍養協議，使孤老、孤殘人員也能享受到家庭溫暖。

廣泛而可靠的社會保障制度，應該至少包含以下三個層次：

第一個層次是社會福利。這是由國家法律規定，由公共政策、公共財政以及公共行政共同實現的再分配制度。在災后重建的背景下來談這個問題，要求國家直接為受災人群重新制定新的福利制度，使他們獲得終身的、沒有身份歧視的、全國流通的福利保障。

第二個層次是社會慈善。這是由企業、基金會、慈善機構乃至宗教團體等所構成的社會救助渠道。近年來中國在這方面有了長足發展，但是在兩個方面有明顯弱點：一方面是慈善事業管理的公開、透明與監督不夠，另一個方面是技術含量不夠，這指的是缺乏貼近對象真實需求的專項方案設計，缺乏為此而進行知識整合與技術整合的經驗與能力。

第三個層次是社會服務。這主要是由各種類型的基層民間組織所組成的服務網絡。對于地震幸存者來說，定向的、專業的、持久的關懷服務非常重要。需要有一種力量，有針對性地送達特定的福利與服務，反饋他們的信息，甚至再次為他們爭取新的社會關注和福利政策等等。

如果以上三個方面能夠互相配合，良性互動，地震災難幸存者重建生活，才有可靠的制度依托和長久的社會承載。

十一、妥善、長期的心理援助

這次地震給大量受害者造成長期的心理陰影，僅靠心理專家和心理志愿者的精神撫慰是不夠的。逐漸恢復正常生活的災區群眾，依然將面對失去親人和家園的慘痛現實，“應激性反應”之后的心靈創傷，可能比地震剛發生時更為嚴重。因此，災區心理救援如何從主要針對微觀、即時個體心理危機的心理援助，轉向更宏觀的社會層面參與，亟需擺到更重要的議事日程。

災后心理危機表面上是個體性的心理危機，實際上是社會性的公共危機。因為，每個人本質上都是社會人，不僅僅生活在一個小家庭、小圈子里，而是生活在一個社會生態系統中。對于創傷深重的受災群眾來說，醫療專家及時、有效、持久的心理救助十分必要。但是從更宏觀的社會層面來看，建立一個有針對性的良性社會生態系統，讓災區群眾重新獲得安全感、重新燃起生活的希望、重新獲得生活的保障，對受災群眾的心理修復更為持續和有效。

災后心理重建是一個長期的系統工程，它的恢復遠比房屋、道路等硬件設施的重建工作艱巨得多。根據國際上對地震后心理援助的經驗和心理創傷的原理和規律，災后心理援助將是一個長期的工作。為了更加有效、科學、持續地進行汶川大地震的心理援助，中國心理學會于2008年5月28日制訂《汶川大地震心理援助二十年行動綱要》，按照《綱要》，中國心理學會迅速成立“心理危機干預工作委員會”，在常務理事會的指導下對受災群眾開展心理援助工作。此外，中國心理學會還呼吁在災區設立長期的“心理援助站”，通過援助站對附近的受災群眾進行心理援助并輻射到周邊地區。

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（責任編輯：楊全山）