論人大代表兼職制度及其專職化

[提 要] 隨著我國經濟社會的發展，人大代表兼職制度已不太適應我國的人大制度建設和民主法制建設的要求，因此，需要不斷改革和完善#65377;推行人大代表的專職化，是促進我國人大制度改革的一條嘗試途徑#65377;推行人大代表專職化有利于我國同先進國家的議會制度相接軌，有利于充分發揮人大的功能，有利于加強和完善黨的領導#65377;可以通過立法#65380;培訓#65380;專任#65380;監督等途徑來實現人大代表的專職化#65377;

[關鍵詞] 人民代表大會制度;人大代表兼職制;人大代表專職化

[作者簡介]左 群(1970—)，男，法學博士，碩士研究生導師，贛南師范學院政法學院副院長，副教授;李 寧，贛南師范學院政法學院學生#65377;(江西贛州 341000)

一個國家實行什么樣的政治制度和政權組織形式，是由這個國家的政治#65380;經濟和社會歷史條件決定的#65377;中華人民共和國《憲法》第五十七條規定:“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關”#65377;五十多年的實踐充分證明，人民代表大會制度是適合我國國情的根本政治制度，是黨領導人民當家作主的有效的政權組織形式，是建設社會主義民主政治的核心內容#65377;堅持和完善人民代表大會制度，是建設高度社會主義民主政治的根本途徑#65377;但是，我們在看到人大制度發揮了重大作用的同時，必須充分認識到我國人大制度還不夠健全，在一些具體制度方面還存在著缺陷，比如人大代表兼職制的問題#65377;在當前社會利益關系調整，社會發展轉型的關鍵時期，群眾對人大制度功能的充分發揮提出了越來越強烈的呼喚#65377;

一#65380;我國現行人大代表兼職制度的現實分析

我國實行的是人大代表兼職制度，代表的構成有相當一部分代表是各級政府的官員，也有相當一部分代表是在各行各業中取得突出成績的人員#65377;還有相當一部分代表是因為考慮到廣泛性而被推薦的人員#65377;這種管理制度，有其合理性，但在某些方面也存在局限性#65377;

(一)不利于強化代表意識

代表意識如何，對于發揮人大代表作用，把國家權力機關建設成人民的權力機關，是至關重要的#65377;我國的人大代表都是兼職，除了代表職務外，各自都有自己的本職工作#65377;這就造成了執行代表職務和代表社會職務的矛盾#65377;多數代表將本職工作視為決定前途的“主業”，而將代表活動視為“副業”#65377;他們大多數是各行各業的骨干，并且要承當繁重的黨務#65380;政務及企業生產等工作#65377;客觀上，這些代表必定把本職工作擺在首要位置，而代表工作只能放在次要的位置#65377;特別是當代表活動與本職工作發生矛盾時，他們的角色定位上不可避免的傾向于工作崗位，而不是代表職務#65377;由于他們更多的是服從于本職工作，因而難以形成代表活動的向心力，時常出現活動參加率不高，提出建議質量不高的現象#65377;即便是在人代會期間，許多人大代表也擺脫不了工作角色的影響，在他們的潛意識里，本職工作可能比人大會議更為重要，于是審議發言常常成了工作匯報，開會期間還要完成大量的工作，開會間隙同樣抓緊時間做些本職工作，有的甚至不安心參政議政，借人大會議的機會跑資金#65380;跑項目#65380;跑領導，搞公關活動#65377;人大會議成了部分代表交流本職工作經驗的好場所，或直接就是原工作場地的延伸#65377;可以說，他們的敬業精神無可厚非，但同時也暴露出了代表角色特征弱化和代表意識薄弱的突出問題#65377;

(二)不利于代表素質的提高

在當今中國，公民受教育程度依然表現出極大的不平衡，導致公民之間的素質差異甚為明顯#65377;人大代表并非給予稱號就誰都能當，而是需要有相應的素質來匹配的，即履行代表職責所必須具有的內在品質和能力#65377;人大代表需要有較高的政治#65380;文化和業務素質#65380;較高的思想覺悟，需要充分和正確的掌握人民代表大會制度#65380;法律法規#65380;國體政體#65380;權力機關的工作程序#65380;監督的方式方法#65380;議案建議的提起等許多方面的知識和行使監督#65380;評價#65380;決策的能力#65377;代表素質的高低，不但影響著代表作用的發揮，而且影響著人民代表大會的決策水平#65377;從我國的實際情況看來，我國人大代表的整體素質水平是高的，但也有相當一部分人大代表文化水平低，參政議政能力差，責任觀念和法律觀念不強，認為人大代表是一種“榮譽稱號”，只是開開會，舉舉手，投投票，沒有什么硬性任務，也用不著學習各種法律知識，業務知識和政治理論#65377;經常在思想政治上把自己混同于一般群眾，缺少主動行使權利的激情，在履行代表職務上力不能及，不懂監督，不會審議，議案建議質量不高#65377;這種狀況的結果，是代表行使權力的質量下降，不能充分地代表人民的利益和要求#65377;這些代表對代表的職責和作用的認識沒有真正提高到執政為民的政治高度，對代表職務也是很難勝任和盡職的#65377;

(三)不利于建立良好的監督機制

人大及其常委會作為國家權力機關，從維護人民的根本利益出發，代表人民的意志對行政，司法，檢察機關進行監督，是憲法賦予的職權，是由我國的國體和政體決定的#65377;人大代表本來就需要通過人民代表大會監督政府運作，如果人大代表有一定比例的政府官員存在，勢必形成自我監督的狀況，這樣人民代表大會的監督功能便無法顯現#65377;從我國目前人大代表的分布情況來看，人大代表來自于各行各業，其中就包括了來自國家行政和司法機關的代表#65377;無論是來自行政和司法機關的代表還是來自非行政和司法機關的代表，都可以以人大代表的身份參與國家權力機關對國家行政和司法機關的監督#65377;然而，如果讓來自國家行政和司法機關的代表參與監督國家行政和司法機關，就會導致自己監督自己的情況發生#65377;正是由于以上的原因，“迄今為止，我國真正意義上的憲法監督還一次都沒有實施過，這種狀況嚴重影響了社會主義法制的統一以及社會主義法治國家建設的進程#65377;”這是很不妥當的，它不利于人大監督機制的建設，不利于民主政治的發展#65377;

(四)不利于人大代表職能作用的充分發揮

人大代表作為廣大人民群眾以公平#65380;公開#65380;公正的方式選舉出來的能夠代表人民利益的特定群體，必須要以全心全意為人民服務為宗旨，能夠多方面地體察民情，洞察民意#65377;因此，作為一名合格的人大代表，是需要花費一定的精力和時間來面對這份工作的#65377;由此看來，把它作為一種職務并不過分，而且需要有一種專門的體系去規范和保障它，以保證人大代表職能作用的充分發揮#65377;但是，我國人大代表制度實行的是兼職制度，代表在本職崗位上已經承擔了大量的本職工作，很難再有大量的精力和時間去履行人大代表的職責#65377;即使想做的話，也只能業余去做#65377;由于是兼職，代表所能運用的資源非常有限，精力投入少，時間投入少，與選民的接觸少，了解的民情也很有限#65377;相當一部分代表由于沒有足夠的精力和時間去調查研究，代表們對人大所要通過的法律法規，對所要審議的工作報告往往是在不太了解的情況下草草參與表決，在需要他們發表真知灼見的時候難以提出有建設性和創造性的意見，既沒有認真把好審查關，沒有表達自己真實的意見#65377;這就讓人大代表的職能作用得不到充分發揮#65377;

由此可見，我國長期實行的人大代表兼職制度已不適應我國的現實狀況，并在一定程度上制約了我國民主法制的進程#65377;如何進一步堅持和完善人民代表大會制度，是當前我國政治體制改革面臨的一項重要任務，而推行人大代表專職化則為完成這一任務提供了一個有效途徑#65377;

二#65380;推行人大代表專職化，完善人民代表大會制度

全國人大委員長吳邦國指出，“要進一步堅持和完善人民代表大會制度，更好地發揮國家權力機關的作用#65377;”充分發揮人大代表的作用，是堅持和完善人大制度的重要內容#65377;而人大制度的改革是我國政治體制改革的重要組成部分，根據我國國情和實踐經驗，人大代表專職化可以成為我國政治體制改革的一種選擇和嘗試#65377;

我國的改革開放尤其是社會主義市場經濟的確立與加入世界貿易組織，使我國進入了一個高度復雜的分工精細的社會#65377;我國社會的政治#65380;經濟和文化發展的新內容#65380;新要求為我國民主政治的發展提供了基礎，為人大代表的專職化提供了條件#65377;

2003年作為落實十六大報告“要優化人大常委會組成人員的結構”意見的具體措施，在十屆人大一次會議上首次設立了二十名全國人大常委會的專職委員#65377;這可以看作是我國推行人大常委會和人大代表專職化的初步嘗試，也可以看作是我國人大制度改革的一個重要標志#65377;

(一)推行人大代表專職化有利于充分發揮人大的功能

人大代表專職化的實現，可以減少代表人數，使人民代表大會更高效靈活的運行以提高人大的工作效率;人大代表專職化的實現，可以增加代表的精力和時間，使代表具備應該具備的各項條件以提高人大的素質水平;人大代表專職化的實現，可以明確代表職責，使人民代表大會避免出現自己監督自己或下級監督上級的狀況以提高人大的監督力度，把我國垂直領導制下的“垂直監督”轉變為“平行監督”#65377;人大代表專職化的實現，可以將一批職業的管理家#65380;政治活動家吸引到人大代表中來實現人大代表由“先進勞模型”向“政治科學型”的轉變以增強人大代表的履職能力，從而使整個人大的功能得到全面和充分發揮#65377;

(二)推行人大代表專職化有利于加強和完善黨的領導

“一個現代化中政治體系的安定，取決于其政黨的力量#65377;一個強大的政黨能使群眾的支持制度化#65377;政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化的水平#65377;凡達到目前和預料的高水平政治安定的發展中國家，莫不是擁有一個強大的政黨#65377;”我國五十多年的實踐證明，只有堅持中國共產黨的領導，才能保證我國社會主義建設事業的順利進行#65377;人大代表專職化的實現，可以使代表充分行使民主監督#65380;參政議政的職能，可以使代表有充裕的時間和精力開展調查研究，建言獻策，廣泛地反映民意，密切的聯系政府和人民，為黨和政府的正確決策提供可靠的民意基礎，從而有效地化解矛盾和解決問題#65377;人大代表專職化的實現，可以加強對黨和黨員在憲法和法律范圍內活動的監督，這不僅有利于減少政治腐敗，保持黨的先進性，更有利于加強黨的領導作用，從而保證我國的社會主義事業的順利進行#65377;

就我國目前的國情而言，要在短時期內全面實現人大代表專職化是不可能的，因為它受到我國現行政治制度，法律法規，國家財力，傳統觀念等因素的制約#65377;專職化的實施是一個長期而又系統化的過程#65377;

三#65380;人大代表專職化的實現路徑

我國目前正處于社會轉型時期，體制的缺失與漏洞在所難免，而我國人民代表大會制度的改革，在為我國民主化進程帶來機遇的同時，也是一個巨大的挑戰#65377;我們既要勇于探索和實踐人大代表專職化的工作，也要通過對人大相關制度的配套改革來保證人大代表專職化的實現#65377;

(一)明確專職人大代表的法律地位和職權

人大代表的專職化不是一般的社會問題，而是涉及到國家政治制度的重大問題#65377;因此，對專職代表的設定必須具有法律依據#65377;我國的《代表法》是把代表兼職作為立法基礎的，這在當時是符合我國國情和社會主義民主發展要求的，但隨著改革開放和經濟建設的不斷深入，社會主義民主與法制建設的不斷完善，人民的民主法制意識的不斷提高，僅靠兼職代表的覺悟來完成職責，是很難滿足社會發展對人大代表這一職務的要求的#65377;要實現人民代表的專職化就必須對我國現行的《代表法》，《選舉法》，乃至于《憲法》做出相應的修改和完善，為人大代表專職化提供法律保障#65377;要從法律角度把專職化人大代表作為一種政治職務來進行規范，要明確專職代表的產生辦法，確定專職代表在社會生活中的性質和地位#65377;

人大代表專職化，就是要把人大代表作為一種專門的職務，并且需要有一種相應的制度化的體系去規范和保障這種職務#65377;對產生出來的專職代表，要規定其必須辭去一切其他工作和職務，專心專職從事人大的工作#65377;由國家財政參照公務員和機關工作人員標準給每個人大代表發放工資，并提供專項調研經費，為代表提供經濟保障;設立專門的辦公室，配備專業的調研助理，為代表提供辦公保障#65377;這樣一來，無論是在開會期間還是閉會期間，專職代表都有足夠的時間和精力，可以去聯系選民，深入基層開展調查研究，全面真實地了解民意，反應民意;可以不斷學習，提高自身的素質，增強執行代表職務的能力;可以更好的去完成對政府部門的監督工作#65377;有了法律的保證和制度的規范，才能真正發揮人大代表的作用#65377;

(二)對專職代表進行專業的培訓

人民代表大會制度與人大代表這兩者之間，存在著相互制約，相互影響，相輔相成的關系#65377;但歸根到底，還是人員決定制度，廣大人大代表的素質是人民代表大會制度得以鞏固和完善的主體力量，是這一制度的效能得以充分發揮的關鍵所在#65377;人大代表是人大的基本組成部分，提高人大代表素質是樹立人大權威，發展社會主義民主的基礎性工作#65377;實行人大代表專職化，必然對代表的素質提出可更高的要求#65377;要提高代表的素質可以通過組織培訓的方式來解決#65377;

我國人大以及政府機關的設置和運行程序，人民代表大會的開會程序，為了了解民意而必備的調查研究方法，甚至議案和建議的寫作方法等等，這些都是人大代表需要掌握的“職業技能”#65377;所有的專職代表都必須進行崗前培訓，學習履行人大代表職責所必需的相關業務知識，了解工作的相關程序，培養工作能力，使代表的政治素質#65380;文化素質和業務素質都得到提高，從而盡快的進入角色，適應工作的需要#65377;

(三)建立人大代表監督機制

對專職人大代表的行為和工作要進行監督#65377;開展監督工作，制度是保障#65377;關于監督機制近幾屆全國人大的歷次會議上，都有不少全國人大代表提出制定人民代表大會及其常務委員會監督法的議案#65377;二OO二年八月的九屆全國人大常委會第二十九次會議審議了監督法草案，但我國監督法還未正式出臺#65377;根據我國國情，我國可以借鑒英#65380;美等發達國家議會議員專職化的經驗，在建立健全人大監督機制的工作上，要注重以下幾個方面:

首先，建立代表的責任追究和懲罰機制#65377;我國的《代表法》有必要將具體的懲罰和責任追究法定化#65377;比如，法國就要求議員要勤勉工作，否則將會受到懲罰處分#65377;議員要遵守議會正常工作秩序，否則要受到紀律制裁等#65377;

其次，建立屆中辭職制度#65377;對一些無法勝任代表職務的代表，一些“無為”和“不為”的代表，允許其在屆中辭職#65377;

再次，對終止代表資格的情形做出更明確的規定#65377;目前，我國《代表法》第五條規定“人大代表受原選區選民或原選舉單位監督”#65377;第四十一條規定“未經批準兩次未出席本級人民代表大會會議的，終止其代表資格”#65377;但事實上，代表因故不出席會議都會被批準#65377;有的代表在一屆人民代表大會任期內從未發過言，也沒有提出過議案，其履職行為僅限于參加選舉和表決，成為“啞巴代表”#65380;“舉手代表”#65377;再有，有代表因患重病幾次不能出席人民代表大會會議，自己又不主動辭職#65377;這些都屬于終止代表資格要考慮的范圍#65377;

建立健全代表監督機制，要以人民群眾滿意為標準，使專職代表受到廣大群眾的監督，提高人大代表工作的公開性和透明度，促進代表提高代表意識，密切代表和人民群眾的聯系，促使代表對人民負責，從而更好的代表人民參政議政#65377;

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[責任編輯:徐永祥]