農民工教育培訓困境之消解

摘要：對農民工進行教育培訓，實際上是為了造就新一代產業工人，其意義非常重大。目前我國農民工教育培訓還面臨諸多困境，因此要在全社會樹立平等對待農民工、重視農民工職業培訓理念的基礎上，制定并落實農民工教育培訓的具體措施，使農民工教育培訓走出困境，農民工素質不斷提高。具體來說，要理順政府管理體制；整合教育培訓資源；多渠道籌措培訓資金；建立激勵機制；創新培訓方式，豐富培訓內容。

關鍵詞：農民工；培訓；措施

馬克思在《資本論》中說，城市化使“城市人口比農村人口大大增加了起來，因而很大一部分脫離了鄉村生活的愚昧狀態”。而在這種從封閉到開放、從貧窮到富裕、從愚昧到文化的過程中，教育起了巨大的作用，“要改變一般的人的本性，使他獲得一定勞動部門的技能和技巧，成為發達的和專門的勞動力，就要有一定的教育和訓練”。因此，教育及繼續教育機會的獲得情況，對于身處城市化、工業化之中的農民工來說就至關重要，它直接影響著農民工人力資源的質量狀況，進而影響著其就業崗位的獲得及職業工資的水平，影響著其在城市的經濟與社會地位。此外，從國家和社會的角度來看，農民工教育培訓更是有著經濟、政治、社會等多重收益。經濟上，農民工教育培訓是把農村剩余勞動力轉移到非農崗位就業的重要途徑，從而有效地降低結構性失業率，大大提高勞動力資源的配置效率，增加一國的潛在產出能力；政治上，通過農民工教育培訓，提高農民工的就業能力，是從根本上解決以農民增收為核心的“三農”問題的關鍵，也是有效解決收入兩極分化、促進社會公平、構建和諧社會的關鍵；社會上，農民工教育培訓可以提高農民工素質，從而加快工業化和城鎮化的進程，提升整個社會的文明程度?？傊瑢r民工進行教育培訓，實際上是為了造就新一代產業工人，其意義非常重大。所以，從2004年開始，國家各部委先后制定和實施了《2003～2010年全國農民工培訓規劃》、“陽光工程”、“農村勞動力技能就業計劃”、“促進農村勞動力轉移就業工程”、“春雨計劃”等，加大了農村勞動力轉移培訓的資金支持力度，在提高農村勞動力素質和就業能力等方面作出了努力。筆者認為，目前我國對農民工的教育培訓還處于一種初步開發、積極探索的階段，我國農民工教育培訓還面臨著政府管理體制不順、培訓資源不足且缺乏整合、培訓資金投入不足、農民工參加培訓的積極性不高、培訓質量差等諸多困境，必須采取相應的措施加以消解，以使農民工教育培訓落到實處，收到實效。

一、樹立平等對待農民工、重視農民工職業培訓的理念

農民工既是改革開放的受益者，又是身份社會的受害者。他們為城市經濟發展、社會繁榮作出了重大貢獻，但又普遍被認為是社會的弱勢群體。農民工不僅沒有權力、資本、文化等資源，甚至連“組織”資源都沒有，在可以決定他們命運的公共領域里，他們實際上并不“存在”，更談不上將自己的意志滲入公共決策中。“農民工”這一社會身份并沒有被社會納入主流價值系統中，對農民工的歧視不僅有因戶籍身份、生存狀態差異而導致的文化心理歧視，更有“價值歧視”。盡管中央不斷強調“公平對待”，近年來媒體也進行了很多宣傳，但不少人思想中存在的對農民工的歧視觀念還根深蒂固。輸入地的政府、企業、社區仍缺乏將農民工視為“主人”和“產業工人”的觀念，導致輸入地政府、企業對將農民工培養成為“產業工人”設置了觀念上的障礙，妨礙了輸入地政府、企業對農民工培訓的開發、投入?？傊谄毡榇嬖诒黄缫曔@一事實基礎上，要想談農民工的教育與發展問題，無異于水中撈月、鏡中摘花。所以，農民工教育培訓困境消解的首要條件是輸入地政府、企業要以平等的心態接納和對待農民工，將農民工作為“新市民”來對待，擔當起培訓農民工的責任，樹立將“候鳥”轉變為穩定的“產業工人”的觀念，利用其發達的職業教育資源，對農民工進行培訓。在管理思路上，城市政府要從“管制”轉變到服務引導、從排斥轉變到引導融合、從歧視轉變到關愛上來，引導城市居民正確看待農民工，消除對農民工的偏見與歧視，加強與農民工的交流、接觸與理解，從心理上認同、接納農民工，以消除群體間的隔閡與沖突，使農民工融入城市文化，調動農民工參加培訓的積極性。

二、理順政府管理體制

農民工教育培訓的政府管理體制不順是導致農民工教育培訓不能有效進行的瓶頸之一。具體表現為多頭領導、缺乏協調、權責不清，難以形成教育和培訓的合力。因此，迫切要求加強政府對有關職能部門，尤其是教育行政部門、農業管理部門、勞動和社會保障部門等的統籌協調能力，建立跨部門的、有效的農民工教育培訓統籌協調機制，明確各部門的職權、職責。建議根據相關法律法規和國務院“三定”方案，明確勞動和社會保障部作為農民工職業技能培訓工作的綜合協調部門，負責牽頭制定農民工培訓規劃，制定農民工培訓補貼政策，具體負責農民工就業前職業資格培訓和鑒定工作、農民工在職培訓工作的組織和指導；農業部、教育部、科技部、建設部、財政部、國務院扶貧辦等部門按照各自職責統籌做好農民工培訓工作。各地政府都要建立各部門協調配合的工作機制，共同做好農民工培訓的各項工作。同時，無論是輸出地政府還是輸入地政府，都應把農民工教育視為政府職能的一部分，納入公共服務的范圍之中。通過制定相應的法律法規和政策來規范培訓行為，構建市場機制有效運

轉的制度支撐，為農民工培訓市場的發展創造良好的環境。

三、整合教育培訓資源

如何整合農民工教育培訓資源，建立各種教育培訓資源相互融合、相互發展的新體制，是目前完善農民工培訓制度、提高農民工素質亟待解決的問題。對此，筆者認為可從以下三個方面著手。

一是各級政府應統籌社會教育資源，抓好勞務培訓基地建設，充分發揮各地區成人教育學校、職業技術學校等教育資源的基礎作用；提高農村基礎教育的質量，為職業教育打下良好的基礎，深化基礎教育資源開發工作，促進農村基礎教育與職業教育相互溝通，利用已有的基礎教育資源為職業培訓和農民工培訓服務；鼓勵企事業單位開展農民工技能培訓；支持大中專學校利用自身資源和優勢加入職業培訓，推動職業技術學校與大中專學校相互聯合；打破職業教育城鄉分割的局面，將城市職業教育資源與農村職業教育資源統籌使用、資源共享，充分利用城市職業學校師資、設備和實習基地等資源為農村職業學校提供服務；依托社區教育，鼓勵農民工以自己的組織來對農民工進行相應的職業技能和文化素養方面的培訓，動員當代青年大學生積極參與到農民工的培訓之中，創建非營利性組織開展農民工培訓的社會化辦學新模式。這樣，可以形成政府部門、培訓機構、用人單位、社會力量、農民工共同參與，多方配合的多形式、多途徑、多專業的培訓格局。

二是加強教師隊伍建設，提高培訓質量。培訓機構要加強師資隊伍建設和教材開發，通過開展教學培訓和繼續教育來提高培訓者自身素質。在教學過程中，理論知識要少，操作技能要多，教學形式要直觀，淺顯易懂。同時培訓者要根據參與者的現實要求，進行安全、文化、社會、時政、法律等方面的現實教育，以求學以致用。

三是注重開展課堂外的教育。除了各種培訓班的教育外，政府還可通過廣播、電視、報紙、網絡及其他信息媒體開展多渠道的公共教育，在各類媒體上開辦一些與農民工切身利益相關的技能培訓、技術咨詢、法律普及等欄目，為農民工自主學習創造條件和提供機會。

四、多渠道籌措培訓資金

由于農民工整體收入水平偏低和政府財力有限，單純依靠農民工自籌經費或財政投入來開展農民工培訓是不切實際的。為此，必須建立培訓經費多元化投入機制。培訓經費應由政府、用人單位、個人三方共同負擔，承擔比例根據地區經濟發展狀況不同可區別對待。對此，2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》已明確予以規定，但由于缺乏必要的保障機制，許多地方并沒有落實。就企業職工培訓而言，雖然在《勞動法》和《職業教育法》中已明確規定企業對勞動者進行職業培訓的法律義務，職工的培訓經費按一定比例提取，稅前列支，但用人單位常常為了節省開支、降低用人成本，在使用外來務工人員時并不愿意為他們創造培訓機會。企業的培訓經費多用于高級管理人員培訓、出國考察等項支出，用于企業一般“普工”培訓的相對較少。因此，當務之急是要在加大政府投入和鼓勵農民工自己積極出資培訓的基礎上，加強對企業培訓經費投入的激勵、引導和監督，以保證農民工培訓經費的來源。借鑒國外經驗，可通過立法建立對企業增加教育培訓投入的激勵機制，一般可采取職業培訓稅和培訓基金兩種方式。職業培訓稅在一些國家已經被采用，要求企業至少有相當于工資總額一定比例的費用用于員工的培訓，否則不足的部分將要以稅收的形式上繳政府；或者當企業提供培訓后，政府以稅收優惠的形式返還給企業，以調動用人單位培訓農民工的積極性。勞動執法部門應該加大對用人單位的勞動監察，督促用人單位落實自己應該承擔的責任。

同時，政府應對相關培訓機構和職業中介提供多種優惠政策，鼓勵民間資本投資農民工培訓，放寬民間資本進入職業教育培訓領域的準入條件，廣泛吸納社會資金。應將實踐中成效甚微、組織運行成本過高的糧食直補資金轉化為農民工培訓資金，以彌補農民工培訓的資金缺口。糧食直補的目的是為了調動農民種糧的積極性，增加農業比較效益，保證國家糧食安全。但從實踐來看，這一做法存在兩大弊端：一是直補金額太小，調動不了農民種糧的積極性，未能發揮財政資金的調控作用；二是組織運行成本高，客觀上增加了財政支出。因此，建議對糧食直補資金使用方向進行調整，將其轉為農村人力資源開發績效，保障財政資金使用效率的最大限度提高。

五、建立激勵機制

要完善多種形式的培訓補貼政策，推行招投標和培訓券制度，采取報銷部分學費、為接受培訓的農民工提供有效的信貸支持和分期付款等多種方式，鼓勵農民工參加培訓；逐步實施職業準入制度，使農民工提高參加培訓和教育的自覺性和主動性，改變“先就業，后培訓”或“只就業，不培訓”的局面；大力推廣“使用與培訓考核相結合，待遇與業績貢獻相聯系”的做法，逐步建立農民工憑技能和職業資格得到使用和提升、憑業績貢獻確定收入分配的使用待遇機制；將培訓和就業相結合，加強就業管理工作，考慮成立勞務培訓與勞務輸出服務中心，承擔農民工培訓的指導和就業服務工作，解除農民工的工作之憂；轉變農民工思想觀念，用社會主義市場經濟理念武裝農民工的頭腦，幫助農民工樹立信心，鼓勵農民工有目的地參加相關培訓，引導農民工向技術性較強的行業發展；制定農民工最低工資標準和最高工作時間標準，為農民工教育培訓提供時間保證。

當然，提高農民工的勞動報酬，無疑也是調動農民工參加教育培訓積極性的有力舉措，同時也是農民工教育培訓的物質保障。為此，要創新勞動工資制度：一是根據國家經濟發展形勢，適時調整農民工的最低工資標準。二是嚴格執行《勞動合同法》，用人單位要與農民工依法簽訂勞動合同，終止勞動合同時要付補償金；在職工試用期間要付給勞動者約定工資的80%；要履行為職工繳納社會保險費的法定義務。三是加大對惡意拖欠、克扣行為的制裁力度。以新加坡為例：法律規定，雇主以預付為由，對工資做出利息之類的扣除或者在工作地點向勞動者出售商品處以2000元以下罰款或者1年以下徒刑，且可兩者并處；克扣勞動者工資處以5000元以下罰款或者6個月以下徒刑，且可兩者并處。這方面，我國可以進行立法上的借鑒。

六、創新培訓方式，豐富培訓內容

堅持在崗培訓與離崗培訓相結合的原則。由于沒有充足的閑暇時間，對農民工來說，有效、便捷的培訓方式是在崗培訓，與此并行的是離崗培訓。政府部門可以在農民工因失業而被迫擁有“自由時間”時，對其進行技術培訓，幫助農民工獲得重新進入就業市場的能力。開創校企結合、定向培訓的新模式。這種形式的特點就是“企業下單、學校接單、政府埋單、農民工受益”的農民工培訓模式，即“三單模式”，由此也就產生了“三張訂單”。第一張訂單：學校先到企業為農民工找到崗位，與企業簽訂《用工訂單》，實行“訂單招生”。第二張訂單：學校到鄉村讓農民工依《用工訂單》挑選企業，自愿接受定點培訓的工種，與學校簽訂《培訓訂單》，明確雙方的責任和義務。第三張訂單：學校協助企業將培訓合格的學員接收為員工，企業與農民工簽訂《就業訂單》。這張訂單包含法律法規、工資待遇、勞動保障等方面的內容。培訓經費以政府扶持為主，企業承擔一部分。同時，長期以來形成的農民工工資制度決定了對他們的教育培訓必須不拘形式：一人可以培訓，十人八人亦可培訓；業余時間可培訓，上班時亦可培訓；到社會上的學校、培訓機構可培訓，企業內部亦可培訓。總之，對農民工的教育培訓，無論工學模式、校企合作模式、產教結合模式還是傳統的師徒模式都應具備靈活多樣性。

要根據國家職業標準和不同行業、不同工種、不同崗位對從業人員基本技能和技術操作規程的要求，安排培訓內容，設置培訓課程。具體來看，在農民工培訓的課程結構上應安排以下內容：一是為提高農民工的城市適應力的教育，二是為提高農民工的基本學習能力的教育，三是對農民工進行心理健康教育，四是對農民工進行技能培訓，五是對農民工進行法律政策教育。除以上種種培訓內容外，還應該開設職業探索、職業規劃的內容。同時，要注意區分層次，對農民工中文化水平較低、沒有專業技能和穩定收入的農民工，主要以實用技術培訓為主；對具有一定文化水平的農民工，要實行崗位培訓，使其掌握一定深度的專業知識和專業技能。培訓以定點和定向為主，在城區和各縣（市、區）設立若干個農民工培訓中心，分地區對農民工進行系統培訓。也可采取逐級培訓的辦法，努力擴大培訓的覆蓋面。

當然，農民工之所以人力資本存量低，其根源還在于我國基于戶籍制度而形成的城鄉二元結構導致的教育資源分配不公，是我國農村教育長期積貧積弱的結果。所以，要從根本上解決問題，還需要改革戶籍制度，取消城鄉分割的戶籍制度差別，建立全國統一的戶籍登記管理制度；按照市場經濟和法治社會的公平競爭原則，培育并完善一體化的城鄉勞動力市場，真正給予農民工以機會均等、權利平等的國民待遇。

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責編：曉嵐