轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共政策制定中的利益分析

摘要：社會(huì)的轉(zhuǎn)型給中國(guó)利益格局帶來了質(zhì)的變化，利益格局朝著多元化的方向發(fā)展，利益主體的矛盾和沖突不斷聚積和激化。因此，轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共政策的制定，只有建立公正合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，完善多元化的利益表達(dá)機(jī)制，健全公眾參與機(jī)制，才能形成和諧均衡的社會(huì)利益格局。

關(guān)鍵詞：公共政策制定；利益；利益沖突；利益協(xié)調(diào)

改革開放以來，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入急劇轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期。社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)是利益的調(diào)整和再分配，由于舊的利益格局被打破，新的利益格局還沒有定型，政策環(huán)境充滿了不確定性。正如亨廷頓提出的一個(gè)重要命題所描述的那樣：“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，而現(xiàn)代化卻會(huì)引起不穩(wěn)定。”我國(guó)雖然已經(jīng)大致建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的種種利益協(xié)調(diào)機(jī)制卻沒有建立起來，導(dǎo)致了社會(huì)利益格局的失衡以及由失衡引發(fā)的各種社會(huì)利益沖突的涌現(xiàn)。

一、公共政策制定過程中利益沖突的表現(xiàn)

1.個(gè)人利益與公共利益的沖突

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)之一是經(jīng)濟(jì)人理性行為假設(shè)，即構(gòu)成人的行為的基本動(dòng)力是追求自身利益最大化。但在現(xiàn)實(shí)情況中，公眾的認(rèn)知與社會(huì)存在問題的嚴(yán)重程度之間有著巨大的差異。“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至多留心到其中對(duì)個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)。”奧爾森在其代表作《集體行動(dòng)的邏輯》中的論證表明：在存在共同利益的情況下，理性的個(gè)體不會(huì)為共同利益采取合作性的集體行動(dòng)而更傾向于搭便車。“不管每個(gè)個(gè)體多么明智地追尋自我利益，都不會(huì)自動(dòng)出現(xiàn)一種社會(huì)的理性結(jié)果。”

個(gè)體理性與集體理性的沖突在公共政策制定層面則突出表現(xiàn)為個(gè)人利益與公共利益的沖突。這是因?yàn)椋菏紫龋鐣?huì)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)是多元的。由于利益、權(quán)力、信仰、道德、習(xí)慣、情感等因素的交織作用，人們對(duì)同一政策問題往往會(huì)形成不同的甚至相互沖突的價(jià)值觀。其次，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜、彼此沖突的價(jià)值選擇，政策制定者往往難以進(jìn)行合理的比較和妥當(dāng)?shù)臋?quán)衡，政策選擇在主觀上也將隨之陷入困境。最后，政策制定者個(gè)人的局限性使其無法針對(duì)具體的公共政策問題做出完全理性的選擇，無法對(duì)每一個(gè)社會(huì)成員的利益訴求進(jìn)行客觀、全面、準(zhǔn)確的判斷，這就使得政策方案本身就具有一定的局限性，無法有效實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與公共利益的平衡。

2.中央利益與地方利益的沖突

改革開放后的經(jīng)濟(jì)政治體制改革，中央賦予了地方政府一定的相對(duì)獨(dú)立的利益和經(jīng)濟(jì)管理的自主權(quán)，使地方政府的利益主體地位日漸突出，地方政府也具備了與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力，進(jìn)而成為獨(dú)立的利益博弈主體。一方面，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心使得各地領(lǐng)導(dǎo)人都十分關(guān)注本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不再像過去那樣隨意犧牲地方經(jīng)濟(jì)利益來換取政治利益；另一方面，中央把滿足地方民眾利益要求的職責(zé)大量地轉(zhuǎn)移給地方政府，地方領(lǐng)導(dǎo)人不得不更多地考慮地方自身的利益。現(xiàn)代化的進(jìn)程產(chǎn)生了許多社會(huì)利益要求，人們的期望值愈來愈高，而長(zhǎng)期積累下來的諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，如失業(yè)下崗、住房奇缺、交通擁擠等問題逐漸尖銳起來，使得地方政府必須設(shè)法解決社會(huì)民眾的現(xiàn)實(shí)利益需要。因此，各地方政府開始以實(shí)現(xiàn)地方利益作為基本的行為模式，導(dǎo)致地方為了追求局部利益制定的微觀性政策與中央從全局出發(fā)制定的宏觀性政策偶有沖突，因而在公共政策制定過程中形成了中央與地方的利益矛盾。目前，各地向中央爭(zhēng)優(yōu)惠政策、爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目等五花八門的競(jìng)爭(zhēng)有愈演愈烈之勢(shì)。

3.正當(dāng)利益與不正當(dāng)利益的沖突

從理論上講，在法制健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，隨著社會(huì)利益的分化，利益群體的存在和發(fā)展應(yīng)該是相互制約、相互依存的，這樣既保證了整個(gè)社會(huì)鏈條的健康發(fā)展，同時(shí)也保證了每一個(gè)利益群體都可以得到屬于自己的合法利益，而不去侵害其他群體的利益。但是，中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型是通過政府強(qiáng)力拉動(dòng)的，公共政策對(duì)社會(huì)資源配置方式的調(diào)整一開始采取了非市場(chǎng)化的途徑，這使得社會(huì)利益結(jié)構(gòu)重構(gòu)的基礎(chǔ)具有某種不公正的特征：一部分利益主體是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中通過優(yōu)勝劣汰形成的，另一部分利益主體則是通過政治系統(tǒng)強(qiáng)力獲取社會(huì)資源而形成的。由于新舊體制摩擦產(chǎn)生了一定的規(guī)則真空和制度漏洞，導(dǎo)致部分利益主體對(duì)于利益的追求，是利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的某些缺陷或者依賴政治權(quán)力來獲取，較少采用“公開博弈”的公平的、法制化的競(jìng)爭(zhēng)形式，而較多采取非規(guī)范化的、不正當(dāng)?shù)姆绞健?/p>

在現(xiàn)實(shí)中，強(qiáng)勢(shì)利益群體結(jié)成正式的或非正式的團(tuán)體，有能力利用各種資源，以各種形式訴求自身利益，這樣就會(huì)出現(xiàn)由某個(gè)強(qiáng)勢(shì)利益群體影響甚至操控公共政策制定的情況，嚴(yán)重破壞公共政策的公共性與正義性。更為嚴(yán)重的是，在現(xiàn)行決策體制下，部門和地方容易被公民社會(huì)組織所“俘獲”，形成一種“合謀共生”的關(guān)系。而對(duì)于弱勢(shì)群體而言，其自身既沒有資源，也沒有能力利用資源，缺少有效途徑和渠道來表達(dá)利益訴求，他們?cè)谡咧贫ㄟ^程中往往會(huì)被邊緣化。

二、公共政策制定中利益沖突產(chǎn)生的原因分析

1.社會(huì)利益格局調(diào)整

改革開放前，中國(guó)的利益格局是鐵板一塊的集體利益，個(gè)體利益（包括局部利益）服從于整體利益，同時(shí)在以國(guó)家為代表的整體的協(xié)調(diào)與控制下，個(gè)體之間在利益上平均化。改革開放打破了傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)模式下分化程度低的社會(huì)利益格局，使得中國(guó)社會(huì)利益格局朝著多元化的方向發(fā)展。利益的驅(qū)動(dòng)使不同的利益主體從自身的立場(chǎng)和觀點(diǎn)來看待社會(huì)生活和改革中的一切事物，并且自覺或不自覺地表現(xiàn)出維護(hù)自身利益的傾向，而不同的利益群體具有相對(duì)獨(dú)立的政治經(jīng)濟(jì)利益，尤其是新生利益群體，更希望通過參與政策制定過程來保護(hù)自身利益，希望政府在政策制定過程中多考慮行業(yè)的利益，一些擁有重要資源的個(gè)體也積極參與政策制定過程，希望政策反映他們的呼聲，他們?cè)跔?zhēng)取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益的過程中已經(jīng)較為充分地認(rèn)識(shí)到政治在社會(huì)利益分配和人們利益實(shí)現(xiàn)中的權(quán)威性地位。而社會(huì)轉(zhuǎn)型必然會(huì)帶來社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整、社會(huì)利益格局的重構(gòu)，即使不觸動(dòng)原有體制中既得利益者或者對(duì)其先期進(jìn)行足夠補(bǔ)償而推行所謂無人受損的改革（即經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“帕累托改進(jìn)”），也會(huì)發(fā)生相對(duì)利益受損的情況，使利益受損者對(duì)任何損害其既得利益的決策方案改革都會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)，利益沖突就成為一種常態(tài)。

2.公共物品有效供給不足

一方面，公共物品的供給由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，社會(huì)財(cái)富總量就大，公共政策制定中可以支配的物質(zhì)資源也就相應(yīng)增加。改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)快速增長(zhǎng)的良好勢(shì)頭，人民收入和生活水平有了顯著提高。但由于人口多、基礎(chǔ)差、底子薄，社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展仍然相對(duì)不足，政策制定中可資利用的物質(zhì)資料不充分，無法滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。另一方面，盡管“管理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品是政府的基本職能之一，它體現(xiàn)了公共利益這一現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)屬性，離開了這種公利性，政府就從根本上失去了存在的必要性和合法性”。但是，政府在公共物品的供給過程中，也有其自身存在的缺陷。公共部門特別是政府壟斷了公共物品的生產(chǎn)和分配，由于缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和降低成本的激勵(lì)約束機(jī)制，導(dǎo)致政府對(duì)公共物品的供給無法適應(yīng)社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整而進(jìn)行相應(yīng)的變革，決策機(jī)制僵化，并使政府規(guī)模、政府職能、政府預(yù)算呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。加之政府部門及其官員可能會(huì)因?yàn)樽非笞陨淼慕M織目標(biāo)或自身利益而損害公共利益和社會(huì)福利，使公共政策制定偏離了公共利益最大化的目標(biāo)，導(dǎo)致公共物品有效供給不足。公共物品總量不足以及供給的低效率，必然會(huì)引起利益主體在政策制定過程中就有限的資源進(jìn)行爭(zhēng)奪，從而產(chǎn)生利益分配上的沖突。

3.公眾利益表達(dá)方式不足

我國(guó)改革開放之前實(shí)行的是全能政府主導(dǎo)型的政策制定模式，“內(nèi)輸入是當(dāng)代中國(guó)政策制定過程中利益表達(dá)與綜合的主導(dǎo)形式，它所依靠的不是多元決策下的社會(huì)互動(dòng)過程，而是權(quán)力精英的政治折沖”。政府同時(shí)承擔(dān)利益聚合和利益表達(dá)功能，將不可避免地造成政府在這兩種角色之間協(xié)調(diào)的困境。由于決策部門掌握公共權(quán)力并擁有組織和動(dòng)員社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)，它們往往依據(jù)自身對(duì)問題相關(guān)者利益的認(rèn)定而單方面確立政策議題及議程，而作為公共政策的直接利益相關(guān)者的公眾在問題建構(gòu)和議程確定方面未能發(fā)揮主導(dǎo)作用，其利益表達(dá)缺乏健全的制度和程序保障。雖然我國(guó)建立起了諸如人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度和政治協(xié)商制度、社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度、聽證制度及輿論信訪制度等，但執(zhí)行這些制度的體制、措施及程序還不健全。如社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度在實(shí)施過程中“更多的是作為一種手段來強(qiáng)調(diào)，而不是作為一種程序運(yùn)作的價(jià)值偏好來強(qiáng)調(diào)”，表現(xiàn)為經(jīng)常性、制度化不夠，偶然性和隨意性較大。聽證制度是改革開放以來我國(guó)政策制定過程中逐步實(shí)施的一項(xiàng)公眾參與制度，其基本精神是以程序公正保證結(jié)果公正。由于聽證事項(xiàng)及相關(guān)信息透明度不夠，信息不對(duì)稱，影響聽證代表平等表達(dá)意見，加之缺乏對(duì)聽證意見的積極回應(yīng)機(jī)制，也就使聽證效果不盡如人意，特定社會(huì)群體的利益表達(dá)被忽略，利益聚合不充分，利益沖突被忽視。

三、轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共政策制定中的利益協(xié)調(diào)

1.建立公正合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

資源的有限性與利益需求的無限性導(dǎo)致了政策制定只能滿足一部分人的利益而不得不犧牲另一部分人的利益，這必然導(dǎo)致主體間的矛盾和沖突。這時(shí)就需要政府有一套完備有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，也就是公共政策制定要在對(duì)公共利益總體把握的基礎(chǔ)上，對(duì)個(gè)人利益與公共利益、中央利益與地方利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益、直接利益與間接利益等復(fù)雜的利益關(guān)系有一個(gè)綜合的考量和把握，承認(rèn)并協(xié)調(diào)各主體間的利益矛盾。一是對(duì)社會(huì)利益主體的獲利行為進(jìn)行規(guī)范，保護(hù)合法利益，肯定合理利益，取締非法利益，形成和諧的社會(huì)利益分配機(jī)制。二是建立健全合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，不將社會(huì)轉(zhuǎn)型成本轉(zhuǎn)嫁給任何個(gè)人和群體，對(duì)因社會(huì)轉(zhuǎn)型而利益受損的社會(huì)成員提供一定的補(bǔ)償，減少改革的阻力。十七大明確提出了“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)和住有所居”五有目標(biāo)，這意味著中國(guó)公共政策已經(jīng)把實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的全民福利作為目標(biāo)，正在實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)政策向社會(huì)政策的范式轉(zhuǎn)變。

2.完善多元化的利益表達(dá)機(jī)制

“當(dāng)一個(gè)社會(huì)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)與技術(shù)變化，當(dāng)它獲得了與這些變化過程相關(guān)的態(tài)度時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)導(dǎo)向更高程度利益表達(dá)的傾向和行動(dòng)手段。”對(duì)于處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)而言，體制轉(zhuǎn)軌全面推進(jìn)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及價(jià)值觀的變化，特別是利益多元化導(dǎo)致的社會(huì)利益分化程度的日益加深，加快了社會(huì)分層的速度，推動(dòng)了利益群體的增生，公眾的利益表達(dá)愿望也隨之不斷增長(zhǎng)，這就對(duì)利益表達(dá)機(jī)制效能的發(fā)揮提出了更高的要求。

政府應(yīng)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全能夠充分反映不同利益群體意志的利益表達(dá)機(jī)制，協(xié)調(diào)不同社會(huì)利益群體之間的利益關(guān)系，在政府和公眾之間架起有效溝通的橋梁：繼續(xù)完善選舉制度，強(qiáng)化代表和選民之間的利益代表關(guān)系；繼續(xù)完善信訪制度，政策制定過程中應(yīng)該把矛盾和問題的解決率作為政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)而不是以低上訪率為標(biāo)準(zhǔn)，使這一利益表達(dá)渠道暢通無阻；通過法律建立弱勢(shì)群體的利益代表組織，增強(qiáng)弱勢(shì)群體表達(dá)利益的能力；建立合法的抗議機(jī)制，增強(qiáng)民眾對(duì)外施加壓力的能力；完善政府政務(wù)公開制度、社情民意反映制度和社會(huì)聽證制度，建立上層與下層的協(xié)商對(duì)話和處理問題的反應(yīng)機(jī)制等。

3.健全公眾參與機(jī)制

進(jìn)一步完善公眾參與的組織途徑。利益團(tuán)體的組織化參與是拓寬參與渠道和提高參與效能的重要途徑。鑒于目前許多社會(huì)團(tuán)體對(duì)政府部門的依附性過強(qiáng)，應(yīng)逐漸將這些組織從官方機(jī)構(gòu)中剝離出來，使其能夠真正成為利益聚合和利益表達(dá)的主體。與此同時(shí)，政府還應(yīng)努力營(yíng)造有利于利益團(tuán)體發(fā)展的外部環(huán)境，制定相關(guān)法律，保障其規(guī)范化發(fā)展，使利益團(tuán)體參與政策制定的過程在合法的制度框架內(nèi)進(jìn)行。另外，對(duì)于規(guī)模過大、占有社會(huì)資源過多、對(duì)公共政策影響力過強(qiáng)，甚至?xí)ㄟ^施加壓力主導(dǎo)公共政策制定方向的利益集團(tuán)，政府必須通過有效的制度設(shè)計(jì)，分化并瓦解利益集團(tuán)，削弱其勢(shì)力，當(dāng)社會(huì)分成更多的利益集團(tuán)、更多的追求目標(biāo)、更多的偏愛時(shí)，它們可以互相抑制，而那些本來可以構(gòu)成共同情緒的人就會(huì)較難有機(jī)會(huì)互通信息聚集成團(tuán)。奧爾森的“集體行動(dòng)的邏輯”理論告訴我們，成員人數(shù)較少的利益集團(tuán)較之人數(shù)較多的大集團(tuán)更容易正確反映成員的利益偏好，也更容易組織起來發(fā)揮作用。

轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共政策制定中存在著繁雜交錯(cuò)的利益關(guān)系，建立并完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，有效解決利益沖突和矛盾是政府應(yīng)有的責(zé)任。在政策制定過程中，需要容納、匯聚不同利益主體的利益訴求，以形成具有最大涵蓋面的政策選擇，需要各政策主體以平等的地位、相當(dāng)?shù)乃刭|(zhì)和能力參與，需要有能為公共的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益而割舍自身利益的道德覺悟以及認(rèn)同政治一體化的政治責(zé)任感。相信隨著轉(zhuǎn)型期政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織的功能和價(jià)值的逐漸分化，黨的“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的執(zhí)政理念，將在公共政策制定中得到體現(xiàn)，并融入政務(wù)流程，落實(shí)到公務(wù)員的具體行為中，從而在動(dòng)態(tài)中保持利益格局的均衡協(xié)調(diào)，最終實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)和住有所居”的美好藍(lán)圖。

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責(zé)編：曉嵐