談我國經濟區域規劃的分級分類

　　我國“十一五”規劃綱要中，編入了“主體功能區”的內容，將經濟區域劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，從可持續發展出發，實行區域經濟和社會發展的功能定位，在我國的經濟發展規劃中第一次明確了對區域經濟功能的類型劃分。開啟了區域經濟規劃的分級分類的新篇章。
　　經濟區域的分級分類，是以經濟的可持續發展為目標，根據國土空間利用理論、地域分工規律以及區域經濟內在聯系，對我國總體經濟的區域結構進行系統化、功能性的科學界定。對經濟區域分級，是對全國總體經濟由上到下、由大到小地進行區域的單元和層次的界定及劃分。經濟區域的分類是在同一層次的經濟區域中，根據區內同一性和區際差異性進一步劃分各種類型經濟區(包括目前的一般功能區、特殊功能區和主體功能區)，以利于采取不同的經濟政策，實行區別對待、系統化管理。對經濟區域進行分級分類，是構筑區域發展戰略布局合理、功能定位科學、區域發展方向清晰、政策導向明確的區域經濟體系的前提。
　　
　　一、我國經濟區域劃分的歷史軌跡和評價
　　
　　建國初期，我國相繼成立了東北、華北、西北、華東、中南、西南等六大行政、經濟區。此后至改革開放，國家層面的經濟區域劃分，經歷了“六大區”——“七大區”——“六大區”——“十大區”的頻繁變動。從分級分類的視角考察這一時期的經濟區域的劃分可歸納為“1+3”的層次，即：國家層面的“大區域”加“省、縣、鄉三級行政兼經濟區域”共分為四個層次。不難看出經濟區域層次劃分主要是以行政區劃為依托，即使若干大經濟區域也有部分行政職能。經濟區域的分類，主要在城鄉經濟體制分類外，在末端層面的縣級層次上按照區域的產業構成，即農業區、牧業區、林業區等進行分類，以產業經濟形態自然劃分。如果說這個時期經濟區域劃分屬于分級分類管理，也只能是在“統一規劃、統一政策”的“大一統”的政策體制下，處于自然的、粗放式、相對原始的產業分工形態。由于當時經濟區域的劃分和調整是按照戰爭經濟體制和公有制的要求，以國家主權安全為核心，以國土空間經濟均衡發展為著眼點，以建立獨立的地區工業體系和經濟體系為目標進行的。因而，在這樣的政策目標下，區域的經濟要素和資源的配置，其效率性也只能處于從屬的地位。況且當時在與西方經濟相對隔絕，沒有充分參與國際經濟分工的背景下，區域經濟分工完全是根據國內的發展需要配置生產力和經濟要素的，沒有體現沿海、內陸梯度遞進的經濟分工格局。區域經濟的布局，無疑對于全國經濟的均衡發展起了重要作用。但是，就經濟整體而言，大量的企業和項目落戶內地，加大了投資成本，降低了大都市和沿海優勢區域的經濟集聚效應，導致整體經濟運行的效率下降。不僅大都市、沿海地區的區域優勢、人才、技術和基礎設施的優勢沒有得到充分的發揮，也造成了對西部脆弱的生態環境造成巨大破壞。
　　改革開放以后，經濟區域的劃分逐步納入了市場經濟的軌道。然而、在“第七個五年計劃”之前，大經濟區域劃分基本沿襲了“六大經濟區”或者“內陸—沿海”的格局。不同的是在發揮區域經濟優勢，協調區域經濟關系，特別是在沿海設置“經濟特區”方面，發揮了市場經濟的效率性。1986年通過的“七五”計劃，在國家層面劃分為東部、中部和西部三大地帶，體現了區域經濟比較利益的分工原則，明確了區域經濟建設重點，開發順序和分工協作的主要方向，對于推行“梯度發展戰略”以及地域分工協作鋪平了道路。“九五”計劃在劃分東部與中西部地區的基礎上，又進一步劃分了長江三角洲及長江沿江地區、環渤海地區、東南沿海地區、西南和華南部分省區、東北地區、中部五省、西北地區等七大經濟區。在第一層面的區域劃分上邁進了一大步。
　　從經濟區域分級分類的視角分析，改革開放到“十五”計劃期間，經濟區域的分級可歸納為“1+3+特區”五個層次。在第一個層面上，劃分過“東、中、西”或者“七大經濟區”，無論哪種劃分，都體現了宏觀經濟規劃“效率優先，區別對待”的原則。末端層面的“經濟特區”的設立，體現了工業化、市場化、國際化優先的意識。“經濟特區”的設置，對于引進國外資金、先進的技術和管理，打入國際市場，確立高端產業起到了先導作用。而中間的三個層次，主要是以省、地、縣行政區域兼經濟區域，體制相對僵化，區域間的經濟協調與協作缺乏彈性，在一定的程度上影響了整體經濟效益的提高。這一時期的經濟區域的分類構成可歸納為“東、中、西+特區”四大類型。即“特區—東—中—西”的梯度構造，各梯度區域享受不同的政策，促進區域經濟發展的梯度推進。對于實施“梯度發展戰略”，促進了沿海優勢區域優先引進、掌握先進的技術、管理，然后逐步向處于二級梯度的中部、三級梯度的西部地區推移起了重要作用。同時加強了東部原有工業生產能力和工業基礎的保護和利用，建立主導產業，帶動相關區域的產業結構的調整，促進了經濟要素在不同區域間的流動和配置，實現整體經濟的效益最大化。但是，在傾斜性的經濟政策誘導和市場的競爭下，導致了區域間經濟發展水平和收入水平差距的不斷擴大，產生難以克服的馬太效應。誘發了省、市、縣各級地方政府之間的橫向攀比，導致重復建設、惡性競爭、“諸侯經濟”現象、造成資源嚴重浪費，加大了環境的負荷。
　　在以往的區域經濟分級分類方面，特別是第一層面的經濟區域劃分上，一直在搖擺不定的狀態。區域經濟的分類主要以產業構成為主線，形成自然的，粗放型的簡單化分類。改革開放之前區域經濟的劃分，過度重視空間結構的均衡，和大經濟區域的獨立性，忽視了經濟整體的效益性和區域間的協調性。改革開放以來，各級政府都把經濟增長作為首要目標，因而往往忽視了資源供給和環境的承受能力，導致區域經濟空間配置的結構失調，人與自然和諧共存的矛盾日益凸現。
　　
　　二、我國經濟區域規劃的分級分類構想
　　
　　主體功能區的構想提出了區域經濟劃分的四種類型，增強區域經濟調控的針對性和有效性。將人口、資源、環境的要素作為重要因素納入區域規劃中，根據區域發展基礎和資源環境承載能力調整區域經濟的空間布局，這對于經濟的可持續發展具有重大的意義。是繼“經濟特區”之后，提出了一種經濟區域劃分的新模式，將經濟區域的分級分類推進了一大步。但是，主體功能區分類的構思，基本延續了“經濟效益優先”和“梯度轉移”理念，在經濟效益和社會公平的多重政策目標上，突出前者的地位，在一定程度上淡化了縮小區域經濟差距這一區域政策目標。政府的區域規劃以及區域政策的重點，是彌補優勝劣汰市場機制的缺陷，科學、合理、有效地調節人口、國土、資源以及環境等發展要素的配置。達成發展和效率的統一，形成資源節約、保護環境、區域經濟協調發展的長效機制。其次，主體功能區的構想是在經濟區域劃分第一層面的“東部、中部、西部、東北”四板塊框架下來考慮的，隨著經濟的發展，第一層次大經濟區域有待于進一步細分化。因為就西部而言，同樣是西部的重慶、成都以及西安、蘭州這樣的經濟次中心，與青藏高原區、蒙西資源區以及西部荒漠化地區的經濟、生態功能差異甚大。即便是東部區域，珠江三角洲，長江三角洲，與渤海灣經濟區域產業結構，市場化程度，經濟區域的外部協作的方面也有很大的差異。因此，區域經濟“四大板塊”的格局必將進一步細分化。各層次經濟區域的劃分，重點著眼于資源、環境等功能區域的保護開發，而對于一般標準區域，特定區域的分類還有待于進一步細分化。
　　鑒于以上原因及其區域經濟發展的理由，本構想是在肖金成提出的“八大經濟區域體系”框架下的展開探討。我國經濟區域的分級分類，是一項龐大的系統工程，這里僅對分級分類的框架作一探討。
　　下述經濟區域的分級分類將根據區域經濟、社會發展，人口分布、國土空間，資源稟賦、環境約束等條件，對經濟區域的層次和類別進行劃分。
　　我國經濟區域體系分級分類可分為一個四層次，由上至下逐步多分類的“金字塔式”的經濟區域體系。在經濟區域分級分類體系中，處于最頂端的是國家經濟調控的總樞紐一中央政府，以下劃分為四個層面。
　　第一層面：劃分為八大經濟區域。即：以廣州、香港、廈門等城市為中心的泛珠江三角洲經濟區域體系；以上海、南京、杭州等城市為中心的泛長江三角洲經濟區域體系；以北京、天津、青島等城市為中心的泛渤海灣經濟區域體系；以沈陽、大連、哈爾濱、長春為中心的泛東北經濟區域體系；以武漢、鄭州為中心的中原經濟區域體系；以重慶、成都、貴陽、昆明等城市為中心的西南經濟區域體系；以西安、蘭州為中心的陜甘寧青經濟區域體系；以及青藏高原、新疆及其周邊地區的西部生態經濟區域體系。每一個大經濟區域，下邊又劃分若干次級經濟區域。以東北經濟區域體系為例，它包括：東北三省以及內蒙古東部三市二盟。
　　第一層面劃分的主要依據系統區的劃分方法，按照區域內部經濟的聯系性、各個地域間地理關系及其經濟關系的相互聯系劃分。地域空間的分布，盡可能與省、市級行政區域相吻合，同時要考慮各地域的產業結構、市場發育、開放程度、工業化、城市化進程等經濟、社會發展水平差異，以及人口規模、分布，資源稟賦、自然環境的承載能力等條件進行劃分。
　　第二層面：按照經濟核心城市劃分。由省會城市或計劃單列市以及大中城市群為核心、包括周圍廣大的行政管理區以及經濟輻射區域。按照增長極和點軸輻射理念，主要采取系統性的劃分方法劃分。對于人口稀少，產業薄弱、空間廣闊的地區、采用域內的同質性或區際的相異性的標準來劃分。以東北經濟區為例，內部可分為沈陽為核心的重工業經濟區；以石油加工、造船、制冷設備等工業為主的大連、丹東、營口為核心的港口及加工貿易區；以汽車、石化為核心的長春、吉林經濟區；以哈爾濱、齊齊哈爾、大慶為核心的哈爾濱經濟區。以草原、森林和農區為主體，資源豐富、生態脆弱的蒙東經濟區(三市二盟)。
　　第三層面：以一個或者若干中型城市為紐帶由地、市、或若干個縣級區域組成的城鄉經濟區域構成。功能經濟區是以域內的經濟結構，資源和生態環境，以及地理空間的同質性劃分的。如：加工經濟區域，港口貿易經濟區、工礦資源區域，森林生態區域等。
　　第四層面：以縣城、城鎮為紐帶，連接廣大農區、牧區、林區、礦區、水域以及自然保護區等。這個末端層次最能體現人口、國土、產業、資源和環境的合理、有效的配置，是經濟類型最多的層面。劃分為多種經濟區域，如：工業科技園區、加工貿易區、居民生活區、或者采礦區、農業耕作區、水域保護區、林業生態區、旅游風景區、荒漠治理區等。
　　各個層面經濟區域范圍的界定，在八大區域的框架下，以行政區劃基礎，但完全不限于行政區劃的局限。要考慮人口、經濟、國土、資源、環境等諸多因素空間的合理、有效配置。各層面經濟區域類型的劃分標準有所不同，由上至下逐級細化分類標準，類型相應增加。第一層面和第二層面由中央政府直接進行劃分和調控，第三、四層面由地區所在的省、市、自治區政府劃分和調控，跨省區的經濟區域由相關省、市、自治區政府協調劃分和調控。各類經濟區域之間的要相互銜接協調。各級區域規劃應與國家經濟社會發展總體規劃相銜接，也要與省區市總體規劃相銜接。區域的劃分要保證數量、位置和范圍的一致性。各級各類經濟區域要相互協調，確保經濟發展的持續性和效率性，進而提升區域整體競爭力。
　　由于各層面的經濟區的經濟類型不同，自然、資源、經濟和社會發展條件差異很大，因而區域規劃，發展目標，經濟結構，以及考核標準、政策措施都應該根據經濟區域的層次和類別，采取有針對性的區別經濟政策和措施。確保政策的有效性和整體經濟、社會以及環境效益的提高，促進我國區域經濟的持續發展。
　　
　　(本欄目策劃、編輯：楊伯