促進我國基本公共服務均等化的基本對策

　　一、當前我國的基本公共服務均等化
　　
　　(一)我國基本公共服務的界定及其范圍
　　我國現階段的基本公共服務是指在我國社會主義市場經濟基本框架初步建立但還需繼續完善的條件下，政府為實現社會的公平和公正目標，通過完善財政體制和提供財政保障(包括一般性轉移支付，和專項轉移支付)使不同地區政府確保本地區居民有機會、有能力、有權力接近的與公民基本權利有關的公共服務項目，包括醫療衛生(或者叫公共衛生和基本醫療)、基本教育(義務教育)、社會救濟、就業服務，和養老保險。基本公共服務是政府的基本責任，是公民的基本權利，它體現了發展的社會屬性。就轉移支付而言，基本公共服務均等化實質上是政府間對基本公共服務的責任分享。這種責任分享是建立在公共事務責任明確和財政責任合理劃分基礎上的。考慮到我國現階段的特點，尤其是地區差別較大，可以把我國現階段的基本公共服務分為全國性基本公共服務和省市(直轄市)級基本公共服務。全國性基本公共服務是中央政府根據我國現階段經濟社會發展階段和總體水平、我國現階段的財政支付能力、全國城鄉差別和地區差別，確定的滿足全國居民基本需求的基本公共服務。省市(直轄市)級基本公共服務主要是指一些發達省市根據自己現階段經濟社會發展階段和總體水平和現階段的財政支付能力，為滿足本省居民需求而確定的，本省市內部的基本公共服務。
　　
　　(二)基本公共服務均等化的界定及現狀評估
　　根據國際經驗和我國現實，我們把我國現階段全國性基本公共服務均等化界定為：中央政府通過制定相關基本公共服務國家標準(設施標準、設備標準、人員配備標準、日常運行費用標準)，在財政上確保負責提供服務的地方政府具有均等支付這些基本公共服務的能力，確保社會、政府、服務機構不存在偏見、歧視、特殊門檻的前提下使每個公民不分城鄉、不分地區地能夠有機會接近法定基本公共服務項目的過程。基本公共服務均等化要求在基本公共服務面前，每個人都受到平等對待，每個人都有機會接近基本公共服務，每個人得到的最終結果也是大致相等的。在實現全國性基本公共服務均等化的過程中，中央政府主要負責服務范圍劃定、服務標準制定、財政轉移支付、服務監督評估；地方政府主要負責服務規劃、服務組織、服務實施、服務改進。從工作內容上考慮，可以分為四個部分：第一，通過立法，確立不分城鄉、不分地區地使居民能夠享受基本公共服務的基本原則和基本框架；第二，確立全國性基本公共服務的基本范圍和最低標準；第三，建立和完善與基本公共服務均等化目標相適應的財政體制—政府間財政關系；第四，實現地方政府財政支出能力和財政需求能力均等化，確保居民擁有基本公共服務均等化的權利和機會。
　　現階段我國基本公共服務不均等是一個基本事實。根據現有的統計數據、已有的研究成果對我國現階段基本公共服務資源配置狀況做出一個基本評估。
　　一是義務教育雖在全國基本實現，但在設施、設備、和人員配置存在巨大地區和城鄉差別，這些差別也存在于城市內部的打工子弟學校與公辦學校之間，地區因素和體制因素相互交織。
　　二是衛生保健方面的地區差距首先表現在衛生費用的分布上，農村的公共衛生和基本醫療設施與城市比較也有一定差距。其次表現在資源分布上，許多鄉鎮衛生院的硬、軟件條件都不到位，缺乏專業技術人員，甚至缺乏一些基本的手術器材。農民工難以享受到新農合的優惠，而在務工地更難享受到城鎮醫療保障。
　　三是我國的社會保障體制的覆蓋范圍比較窄、各地差異較大、部分社會群體保障待遇水平較低，城鄉社會保障存在體制分隔、缺乏銜接。我國農村勞動力進城務工人員的基本養老保險總體參保率僅為15％。在我國農民工整體參保率十分低下的情況下，退保率卻在逐年攀升。
　　四是社會福利和社會救助費不能隨經濟社會發展相應增加，導致社會救助和社會服務保障范圍狹窄、標準低。
　　總之，我國基本公共服務資源的配置存在嚴重地區性不均等。而這種地區差別由于城市化滯后又表現為嚴重的城鄉差別。長期的城鄉分治在城鄉之間形成嚴重體制分割和城鄉歧視。城鄉差別和體制分割給實現基本公共服務均等化帶來了巨大的困難，造成了現有的各類基本公共服務體制不接軌。這是中國基本公共服務不均等區別于其他國家的基本特征。
　　
　　(三)造成我國基本公共服務不均等的原因分析
　　技術上，我國還沒有針對實現基本公共服務均等化目標來建立一套基本公共服務的供給標準和與這些標準相對應的客觀因素評估法，用于核定地方財政平衡能力，以及根據地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等計算各地的“理論收入”，和計算地方財政支出水平與地方“理論收入”之間的差額、政府間計算轉移支付數額的方法。
　　政府間關系上，雖然我國提出建設公共財政的基本思路和政策框架，而且推進工作也在進行，但是需要做的事還很多。首先，政府間的關系需要進一步理順，尤其是像在中國這樣一個有五級政權的國家，劃分各級政權在公共服務供給中的角色尤為困難。其次，目前我國形成非對稱性財政結構不利于實現基本公共服務均等化，中央財政收入和支出占整個國家財政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各級政府在義務教育、公共衛生和基本醫療、社會救助、社會福利、基本養老保險等方面的事權和責任劃分不清，中央政府有關政策文件在涉及政府間關系問題上過于模糊，不利于政策實施。中央政府在分稅制后，自然要提高中央占整個財力分配的比重，來履行中央政府轉移支付、支持中西部、農村地區以及經濟欠發達地區的職能；省級和市級財政也往往著力提高自己在財政分配中的比重，最終是苦了縣鄉財政。而縣鄉政府往往是基本公共服務的直接提供者。再次，我國業已形成的轉移支付制度還不完善。建立在中央與地方事權劃分不清基礎上的專項轉移支付缺乏科學分配依據，申報方式隨意，分配方式不規范，加上省級以下財政轉移支付制度建設落后，很難達到預期目標，甚至造成大量資源浪費。
　　在城鄉體制上，城鄉差別問題在一般意義上不屬于均等化范疇。由長期實施戶籍制度造成的鄉村居民和城鎮居民的不同身份，以及掩藏在這個身份背后的享有基本公共服務的權利是我國現階段基本公共均等化問題的特征之一，這也是我國基本公共服務均等化區別于其他國家的特點。
　　
　　二、促進我國基本公共服務均等化的主要對策
　　
　　(一)確定全國基本公共服務范圍，建立全國基本公共服務標準，明確我國在法定基本公共服務上需要均等化的地區和領域。奠定計量實現基本公共服務均等化所需要財政支出的技術基礎
　　必須就全國性基本公共服務的范圍、種類、標準在技術層面進行研究，組織相關部門討論，在充分溝通、協調的基礎上，達成全社會的共識；制定相應的法律和法規，把基本公共服務與公民的基本權利聯系起來，換句話說，把基本公共服務作為居民的基本權利，實現基本公共服務和基本公共服務均等化的法制化。
　　通過編制發展規劃，確定全國性基本公共服務的范圍、種類、標準，并建立和完善適應基本公共服務均等化目標的財政體制；制定全國統一的基本教育的實物標準，包括設施、設備和人員配備，全國統一的公共衛生和基本醫療的實物標準，包括設施、設備和人員配備，以及考慮了當地價格和消費指數的，全國統一的社會福利標準和養老保障標準。在此基礎上，建立我國全國性的基本公共服務的技術支持體系；通過規劃執行，監督和檢查基本公共服務均等化政策執行情況和實施情況，針對存在的問題，改進和完善轉移支付體制和機制。地方政府要嚴格執行中央政府提出的均等化標準，在實踐中不斷提高基本公共服務供給能力，特別是動員企業、社會組織參與基本公共服務供給的能力；研究和提出基本公共服務均等化的評價指標和評價標準，這是政府基本公共服務問責制的技術基礎；隨著科學發展觀的進一步落實和構建社會主義和諧社會目標的進一步推進，“十二五”時期，基本公共服務和公共服務供給將成為這個時期的重要內容，有關部門應當著手研究我國基本公共服務的各項標準，為制定更科學的“十二五”做好準備。
　　
　　(二)根據基本公共服務均等化狀況，評估需要均等化地區的財力和財政支付能力；調整和改革政府間關系，完善政府間轉移支付機制，實現地方政府基本公共服務財政能力均等化；明確政府間基本公共服務供給責任，提高地方政府公共服務供給能力
　　要研究中國這樣的單一制國家，人口眾多、五級政府的情況下，由哪一級政府提供基本公共服務最有效、最合理?或者采取不同的政府提供不同類型的基本公共服務模式，問題包括：第一、是否可以由中央政府來制定基本公共服務的標準和實施方法、財政體制及轉移體制框架；第二、由省級政府負責國家基本公共服務政策的監督、執行和評估；第三、由地方政府，主要是縣級政府負責基本公共服務的提供。
　　政府間轉移支付的指導思想應當是，通過實現財政能力均等化來實現基本公共服務均等化，要逐步建立和完善以實現基本公共服務均等化為目標的財政轉移支付體制。通過一般性轉移支付實現地方財政能力均等化，通過專項轉移支付確保全國性基本公共服務均等化。中央政府的相關部門應當從負責提供公共服務的支出，轉向全國基本公共服務的規劃、指導、政策和監督。根據規劃和標準，國家有關部門建立和完善專項轉移支付制度和機制。中央政府應當就基本公共服務制定和完善各類標準，并對貧困地區進行無條件轉移支付，提高弱勢地區的財政收入能力，以及低收入階層享受基本公共服務的財政能力。
　　應改革專項轉移支付補助方式，對于屬于中央政府的事權范圍的項目委托地方政府完成的，所需經費應全額由中央政府負責；對屬于中央政府與地方政府共同負擔的項目，也應當直接計算中央政府應承擔的部分直接給予補助。
　　在明確了政府間事權范圍之后，還應該解決事權落實所需要的財政能力問題。近期內可以考慮從三個方面入手：一是中央政府盡快制訂全國基本公共服務框架內的各項具體制度的最低標準。這是中央財政有效實施對省級財政轉移支付并形成合理的財政分擔機制的前提。具體標準的設定可以根據經濟和財政指標將全國劃分為幾個片區，分別制定相應的標準，并使其具有可操作性。對于財政負擔能力低的省份通過規范的轉移支付熨平不同區域間基本公共服務的財力差距；二是完善省以下政府財政的分擔機制。參照中央與省級政府的財政分擔辦法，省級政府在中央劃定的各項基本公共服務標準下，根據市縣具體經濟總量、財政收支以及各項基本公共服務規模等指標，合理確定本省范圍的各項基本公共服務標準，并形成合理的省以下財政分擔機制；三是建立政府間各項基本公共服務問責制。應盡快將各項基本公共服務責任財政分級負擔的落實情況納入衡量政府公共服務水平考核的指標范圍，加強上級對下級審計和監察力度以及下級對上級的監督和反映工作。
　　
　　(三)改革和完善公共服務領域的投資體制。提高公共財政投資效率和基本公共服務質量
　　結合政府轉型和推進公共服務建設。在加強社會組織管理的同時，培育社會組織參與公共服務的供給，政府購買社會組織的公共服務。社會組織管理部門要制定有關政策和標準，為社會組織購買政府公共服務創造條件。把社區服務、養老、就業培訓、科普教育等通過政府購買社會組織服務形式轉移給社會組織去做。
　　通過完善社會組織的管理法規，完善促進社會組織發展的相關政策，鼓勵和引導全社會，特別是民間組織積極參與基本公共服務的提供、管理和監督。通過對社會組織服務的購買來實現對社會組織的管理；通過制訂基本公共服務專項發展規劃、服務標準，完善相關措施，加強對基本公共服務項目、服務質量、供給情況的監督。鼓勵社會組織和公眾參與對基本公共服務項目、服務質量、供給監督；在公共服務采購中，引入社會組織的參與，構建一個和諧互動的政府與社會的合作伙伴關系。社會組織參與公共服務采購供給，將會在一定程度上改變基本公共服務供給的壟斷局面，從而實現促進社會組織壯大與提升預算資源使用效率的“雙贏”目標。在自身供給與外包采購的成本收益比較中，審慎權衡政府部門向社會組織讓渡的公共服務的規模與結構。
　　
　　(四)加速城鎮化進程，消除城鄉體制分割，實現各種體制對接
　　要堅持以社會需求為導向，制定并實施社會公益設施配置標準和規劃，大力調整社會事業結構，優先發展基本公共服務，強化重點領域、薄弱環節和薄弱地區的發展，擴大教育、衛生、文化等優質資源的供給能力，使包括遷移人口在內的所有城市居民都能夠享有基本的公共服務；以就業為導向，加快職業教育發展。加大對農村職業學校支持力度；要把提高城市化質量放在重要位置，在城市化過程中，要著重解決遷移人口的就業、住房和社會基本公共服務問題，使居住在城市地區的所有居民不分原居民和新遷移人口，人人享有基本公共服務；要調整城市建設的思路，在城鎮規劃、住房建設、公共服務、社區管理上考慮進城就業農民工的需要。城市的財政支出和各種公共服務不能僅考慮城市戶籍人口的需要，更應該有效服務于全社會；對人口流動應采取疏導和吸引的管理方式，促進勞動力有序流動。通過制定相應的政策和定期發布勞務需求信息，吸引本地需要的技術人才和特定職業的勞動力，避免流入勞動力過剩造成流動人口失業。人口流入地與流出地開展實質性的協同管理；城市規劃應該考慮外來人口的居住空間、公共設施，促進農民工成為市民。在重點發展中心城市的同時，提高其對周邊地區的輻射能力，特別是對農村的反哺，統籌城鄉發展。
　　堅持大中小城市和小城鎮協調發展、走中國特色的城鎮化道路，取消對農民進城就業的限制性規定，逐步統一城鄉勞動力市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度；完善土地制度；進一步消除城鄉分割的體制性障礙。
　　對于目前正在進行的統籌城鄉發展綜合配套改革，應該本著三個有利于的原則進行，“有利于農民問題的解決，有利于農村問題的解決，有利于農業問題的解決，”，在這三個原則下，什么都可以試。對于政府轉型和基本公共服務均等化，嚴格意義上涉及到政府間關系，能否在基本公共服務標準的建設、和公共財政體制設計上考慮與國家基本公共服務的界定、標準接軌，與中央財政接軌。當然，中央政府也要從國家的長遠利益出發，對包括統籌城鄉試驗區在內的各類試驗區的試驗，國家長期發展出發，考慮基本公共服務的國家內涵、國家標準，以及與之相適應的財政體制。在當前，“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”不能完全把自己與中央政府隔開，中央政府也不應該簡單地通過放權的方式讓地方自己完全負責，在欠發達地區公共服務領域的改革試點，中央政府要通過制定全國統一標準、加強地方財政能