促進農民專業合作社的規范發展

　　早在20世紀80年代中期，我國農民就根據生產經營的需要，創辦了專業協會、專業合作社等各種形式的經濟自助組織。這些組織在提供產前、產中和產后的社會化服務等方面起到了很好的作用，為農民的家庭經營解決了不少難題，因此也得到了國家的積極鼓勵和支持。但長期以來。這些組織都是在缺乏適當的法律身份和法律規范的條件下開展經營活動，它們或者登記為“社團”，或者登記為“合伙企業”、“股份合作制企業”等等，呈現出組織形式、運行機制和發展模式上的差異。而且由于沒有必要的法律規范，組織制度建設的隨意性較大，許多組織的內部運行機制不健全，不能實行真正的民主治理，不能有效保護組織成員的民主權利和經濟利益，與國際公認的合作社的組織形式不同程度地存在距離。《農民專業合作社法》的出臺對于我國農民專業合作社的規范、健康發展具有重要意義。不過，法律的施行只是為農民專業合作社的規范、健康發展提供了可能性。一個明顯的事實是，即使在一些已經登記的合作社中，也還程度不同地存在民主治理不健全、社員利益受到侵害等問題。所以，要使可能變為現實，還有許多后續工作要做。
　　
　　一、一些農民專業合作社的“名實不符”問題
　　
　　目前，在我國農民專業合作社的發展中，一些組織只有合作社之名，而無合作社之實的現象值得注意。如果說，在《農民專業合作社法》出臺以前，存在這一問題還有情可原，但是在法律制度已經正式實施的今天，就應當給予足夠的重視，因為，這不僅是關系到法律的嚴肅性，也是關系到農民專業合作社能否健康發展的大問題。
　　從我們了解到的情況看，一些農民專業合作社的名實不符，并非制度安排有問題，因為這些組織的章程等都是依據法律和相關規定而制定，成員大會、理事會和監事會也一應俱全，只是在實際運作中制度規定成為一紙空文，組織是被少數人所控制，普通社員的民主權利難以實現。這種情況的發生，原因是多方面的，歸納起來，主要有這樣幾點：
　　第一，一些農民(尤其是欠發達地區的農民)的文化水平較低，缺乏市場營銷知識和經營管理知識。雖然合作社的組織制度規定社員有權參與社內重大事務的決策，但是，如果他們不能了解其中的深刻含義，也就不能對此產生足夠的重視。或者是，雖然社員對合作社的制度安排有所了解，但因知識所限，看不懂賬本，或不能理解某一決策的意義和效果等等，自然也不能有效參與合作社治理。
　　第二，目前有不少農民專業合作社都是由大戶牽頭組建，這些人社會影響力較大，又有成功經歷，普通社員自然不敢與之比肩。而且大戶社員一般都入社股金較多，所承擔的經營風險也較大，當然也希望能對組織有所控制，以保護自己的利益。在這種情況下，名實不符的現象就很容易發生。
　　第三，一些地方政府從政績考慮，不僅追求農民專業合作社的數量，更追求質量，也就是資金雄厚、效益好、覆蓋面廣等等，以制造拿得出手的好典型。這也導致了大戶以大量股金人社，從而控制合作社的情況發生。
　　從國際經驗來看，合作社的建立和發展確實需要具有一定社會活動能力和市場營銷能力的帶頭人，而且這個帶頭人還要具有一種品質，這就是奉獻精神。當前，在我國農民專業合作社的發展中，最為稀缺的就是這種具有奉獻精神的帶頭人，從而在能人發揮作用的同時，為了保護和實現個人利益，民主治理的制度安排就可能成為一紙空文，出現名實不符問題。
　　當然，上述問題并非我國所獨有。因為合作社這種經濟組織形式的制度缺陷之一就是對管理者的激勵不足，可能誘使投機取巧行為發生。為此，很多國家都采取了一些措施來避免和解決這一問題。
　　改善對管理者的激勵。德國規定，合作社可以效仿營利企業，選擇最佳的業務代理方式，如高薪聘請職業經理等等。我國規定，出資額或者與合作社交易額較大的社員可以享有不超過社員基本表決權總票數20％的附加表決權，也是希望由此使管理者得到激勵。
　　使社員了解合作社的經營管理狀況。讓社員憑借自己的能力了解合作社的經營管理狀況幾乎是不可能的。這在發達國家也是如此。在國外，例如德國，解決問題的辦法是規定合作社必須參加一個審計協會，由協會定期對合作社實施審計，審計報告要提交社員大會，使社員了解合作社的經營管理狀況和自己的利益之所在，并據此做出自己的選擇。
　　懲罰措施。由于合作社的作用主要就是使社會弱勢群體得到更好的發展機會，世界各國也因此對其采取了各種經濟、政策上的扶持措施，所以，如果合作社不能真正發揮作用，就是對其他企業的不公平。因此，德國規定，如果合作社不能以保護和增進社員利益為己任，就可以被強制解散，以維護市場競爭的公平公正。
　　開展合作社知識的宣傳教育。對社員開展合作社教育，使他們對合作社的原則、宗旨，以及自己的權利、義務有所了解，是世界各國都在做的工作。國際合作社聯盟制定的七項合作社原則，也是把教育包括在內。
　　就我國目前的情況來看，以上幾點不一定完全適用，或者即使可用，也還有待時日，但是至少以下幾點還是可以做的：
　　首先，是提高社員對于合作社的認知水平以及在此基礎上的參與能力。在此，宣傳教育非常必要。要讓社員了解自己的權利、義務和利益之所在。
　　其次，是社員對合作社事務的參與，至少在目前，需要重視的應該是過程，而不是結果。要讓普通社員對能人的經營管理方案提出更好的建議，通常都很難，但是，即使已知能人的方案必得實施，法定程序也應嚴格履行，以培養社員的民主習慣和參與意識。
　　其三，是合作社的發展應該是社員自己努力的結果。農民專業合作社的經濟實力太弱，是目前存在的主要問題之一，但是，以損害普通社員權利吸引大戶入社，在短期內把合作社做大、做強，也會導致名實不符的問題。目前，一些地方的公司加合作社，就是在合作社實力弱小的情況下實現產業化經營的一個辦法。在此，農民不是以個體，而是以合作社的身份與公司打交道，可以更好地維護自己的利益。而且，隨著合作社的成長壯大，也可以不斷擴大業務范圍，最終實現自己的產業化經營。
　　其四，是建章立制和加大政府的監督指導力度。合作社的制度弱點之一，就是容易誘發管理者的敗德行為，所以，比之其他經濟組織形式，政府主管部門和相關職能部門的監督管理更為必要，特別是在社員的監督能力明顯不足的情況下就更是如此。在此，首先要做的就是建立必要的規章制度，明確政府主管部門和其他相關部門對于農民專業合作社規范發展的責任和義務，規定應具體、明晰、可操作，以便于政府工作人員執行，也便于農民理解和掌握。2007年11月，陜西省通過了《(農民專業合作社法)實施辦法》，這是有關施行《農民專業合作社法》的第一部地方配套法規，對于當地農民專業合作社的健康發展具有重要意義。
　　國家工商總局《關于農民專業合作社登記管理的若干意見》規定：自2008年7月1日起，現有的各種農民經濟組織如果未經登記就不得再以農民專業合作社的名義從事經營活動。這有助于澄清目前組織名稱上的混亂狀態，也為實現農民專業合作社的規范管理和規范發展創造了良好環境。但是，登記管理只是一種面上的身份管理，要使農民專業合作社名副其實，規范發展，還有很多更深層次的工作要做。
　　
　　二、擺正政府與農民專業合作社發展的關系
　　
　　近年來，各級政府對于農民專業合作社的發展已經采取了多種經濟和政策扶持措施，并且取得了明顯效果。從2003年到2007年，中央財政累計安排專項資金5.15億元，對2700多個農民專業合作組織給予了扶持補助；全國已有29個省區市制定了專門文件，明確了財政、稅收、信貸、用地、用電、人才等方面的支持政策。據不完全統計，2004年以來，各省級財政累計安排專項扶持資金已超過4.6億元。從2004年起，農業部組織還實施了農民專業合作組織示范項目，圍繞我國優勢農產品產業帶、主導產品及各地名特優產品建設，累計安排專項資金8500萬元，4年來共扶持508個農民專業合作組織示范單位開展標準化生產、專業化經營、市場化運作、規范化管理，對于促進“一村一品”和當地主導產業的發展，以及引導農民專業合作組織的規范化建設起到了很好的示范帶動作用。
　　農民專業合作社的發展離不開政府的支持。目前，一些農民專業合作社出現的名實不符問題，也是與政府的監督管理不到位有很大關系。
　　我國農業管理體制改革的基本方向，就是充分發揮市場配置資源的基礎性作用，把政府的經濟管理職能轉變到為市場主體服務和創造良好的發展環境上來。所以，政府對農民專業合作社的支持應當是為它們的發展提供更好的機會，創造更好的環境。這就要求擺正政府與市場的關系，凡是市場能做好的事，都由市場來做，政府不必干預；即使政府有必要干預，也應更多采用經濟手段和法律手段，而不是行政手段。目前，《農民專業合作社法》已開始施行，其他相關的制度規定也將出臺，這就對政府提出了新的要求，這就是依法管理和規范管理，實現農民專業合作社的規范發展。
　　發揮市場的作用，就是要尊重農民的選擇。要讓農民自己來決定是否建立合作社、建多大的合作社和由誰來領導合作社等等。政府的扶持作用應該體現在合作社知識的宣傳教育、資金、技術、政策的支持、以及依法對合作社的組織治理、社員權利等等實施監管，維護合作社的規范、健康發展。其實，農民專業合作社只是諸多市場主體中的一種，與其他主體沒有什么不同。國際經驗表明，對于合作社的發展，政府的不當干預(如人為建社、人為做大等等)，往往只會帶來相反的效果，出現名實不符，或者市場競爭能力受到削弱等問題。
　　
　　(本欄目策劃、編輯：范繼