我國(guó)主體功能區(qū)的區(qū)域政策體系探討

　　主體功能區(qū)劃分及其分類政策制定工作是“十一五”時(shí)期我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)面臨的一項(xiàng)重大任務(wù)。全國(guó)統(tǒng)一的各類政策，缺乏針對(duì)區(qū)域發(fā)展要求的靈活性，無(wú)法滿足各類主體功能區(qū)的特殊政策要求。迫切需要補(bǔ)充和完善目前的各類政策，以保障區(qū)域主體功能的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)主體功能區(qū)分類政策制定，既要滿足主體功能區(qū)主體功能定位的需要，又要考慮實(shí)施過(guò)程中的可操作性和可調(diào)控性，需要在對(duì)原有政策補(bǔ)充和完善的基礎(chǔ)上提出我同主體功能區(qū)區(qū)域政策的取向和重點(diǎn)。
　　
　　一、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域政策重點(diǎn)
　　
　　優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的政策重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、加強(qiáng)自主創(chuàng)新、資源節(jié)約利用、環(huán)境保護(hù)和深化改革開(kāi)放，通過(guò)上述措施，促進(jìn)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的國(guó)際化和多元化。通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、行業(yè)、用地、能耗、環(huán)保等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，逐步淘汰單位占地面積產(chǎn)出少、單位產(chǎn)值資源消耗多、環(huán)境污染大的產(chǎn)業(yè)，積極承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工，鼓勵(lì)發(fā)展占地少、資源消耗少、環(huán)境破壞小、附加價(jià)值高、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)。保持一定比例的永久綠地和水面，改善優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的自然景觀和環(huán)境承載能力。
　　
　　(一)加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力
　　要按照提高優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域參與全球分工和競(jìng)爭(zhēng)能力的要求，制定完善有利于自主創(chuàng)新的相關(guān)政策。加強(qiáng)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的原始創(chuàng)新能力和集成創(chuàng)新能力，在涉及產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)、重大裝備設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)、重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，政府通過(guò)補(bǔ)貼、補(bǔ)助、購(gòu)買等多種方式給予支持，扭轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)國(guó)外技術(shù)嚴(yán)重依賴的局面。鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)引進(jìn)國(guó)外技術(shù)的消化吸收和再創(chuàng)新，引導(dǎo)外資企業(yè)研發(fā)本地化。要充分利用國(guó)外先進(jìn)技術(shù)資源，依托重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，加強(qiáng)重大技術(shù)創(chuàng)新和重大技術(shù)裝備研制，加快國(guó)產(chǎn)化步伐，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重大裝備和技術(shù)支撐。優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵共性技術(shù)的研發(fā)投入，促進(jìn)科技資源共享，為基礎(chǔ)性創(chuàng)新研究與開(kāi)發(fā)提供可靠的支撐條件。進(jìn)一步加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)和政策體系建設(shè)，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)行政執(zhí)法程序，依法嚴(yán)厲打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為，大力發(fā)展專利、商標(biāo)、版權(quán)轉(zhuǎn)讓與代理、無(wú)形資產(chǎn)評(píng)估等知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)，為強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)創(chuàng)造前提和條件。
　　
　　(二)促進(jìn)資源集約利用
　　要根據(jù)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域土地、水資源、能源、原材料等資源的供給狀況，制定促進(jìn)資源集約利用的政策。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的土地利用原則上不依賴于增量土地的擴(kuò)張，要著重加強(qiáng)對(duì)存量土地的調(diào)整，對(duì)于商業(yè)項(xiàng)目用地的投資強(qiáng)度、容積率和建筑系數(shù)、土地產(chǎn)出效益和用地結(jié)構(gòu)等指標(biāo)要提出高于全國(guó)平均水平的標(biāo)準(zhǔn)。健全水資源費(fèi)和水污染處理費(fèi)的價(jià)格形成機(jī)制，探索合理遞增的階梯水價(jià)，促進(jìn)水資源的合理高效利用，鼓勵(lì)循環(huán)用水。在滿足國(guó)家規(guī)定的能耗降低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，可以探索更為嚴(yán)格的能耗標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)企業(yè)、建筑、消費(fèi)節(jié)能降耗。延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量和產(chǎn)品附加值。
　　
　　(三)嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)
　　優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域是人口和產(chǎn)業(yè)高度集中的區(qū)域，環(huán)境問(wèn)題尤為突出，要根據(jù)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的自然環(huán)境和主要污染物來(lái)源狀況，制定更為嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)其生態(tài)環(huán)境逐步改善。制定高于全國(guó)平均水平的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，從質(zhì)和量綜合的角度對(duì)污染物排放設(shè)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)污染排放多的產(chǎn)業(yè)實(shí)行懲罰性稅收制度安排與政策，對(duì)符合排污要求并能夠?qū)崿F(xiàn)排放物循環(huán)利用的產(chǎn)業(yè)，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，率先在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)探索排污權(quán)交易。在污染物排放總量不超過(guò)允許排放量的前提下，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)部以及與其它各功能區(qū)域之間通過(guò)貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量、保護(hù)環(huán)境的門的。探索在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)部和產(chǎn)業(yè)之間發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，變廢為寶，減少污染排放或者實(shí)現(xiàn)污染物零排放。
　　
　　二、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域政策重點(diǎn)
　　
　　重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的主體功能是集聚產(chǎn)業(yè)和人口，需要承接優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移出的產(chǎn)業(yè)，吸納限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的超載人門。因此，該功能區(qū)需要在做好相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加大在基礎(chǔ)設(shè)施投入、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的形成、接納遷入人口等方面的政策支持力度。
　　
　　(一)積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
　　為滿足重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域集聚產(chǎn)業(yè)和人口的需要，應(yīng)根據(jù)發(fā)展需要積極推進(jìn)重大交通干線、能源、供水、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施方面的綜合規(guī)劃，繼續(xù)以專項(xiàng)撥款和基礎(chǔ)設(shè)施定額補(bǔ)貼以及國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資和地方財(cái)政撥款等方式支持重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款貼息規(guī)模。鼓勵(lì)國(guó)家政策性銀行、保險(xiǎn)公司和商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)給予基礎(chǔ)設(shè)施和城市公用事業(yè)項(xiàng)目信貸支持，充分發(fā)揮資本市場(chǎng)的融資功能，通過(guò)股票、債券、基金等多種融資方式，將國(guó)內(nèi)外各類資本引入重大基礎(chǔ)設(shè)施和城市公用事業(yè)建設(shè)。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)多種所有制形式的經(jīng)濟(jì)實(shí)體參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
　　
　　(二)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚
　　發(fā)揮重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域集聚產(chǎn)業(yè)的功能，促進(jìn)具有產(chǎn)業(yè)鏈緊密關(guān)系的各類行業(yè)及企業(yè)的集聚。在保證基本農(nóng)田不減少的前提下適當(dāng)擴(kuò)大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域建設(shè)用地供給，為產(chǎn)業(yè)集聚提供空間。重點(diǎn)培育產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)(開(kāi)發(fā)區(qū))，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，在符合國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求的前提下，承接優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和本地產(chǎn)業(yè)的集聚。促進(jìn)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造，積極引進(jìn)符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)技術(shù)水平的先進(jìn)適用技術(shù)，鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排清潔生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)，形成產(chǎn)業(yè)集群。
　　
　　(三)促進(jìn)人口集聚
　　發(fā)揮重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域集聚人口的功能，為外來(lái)人門提供與當(dāng)?shù)鼐用裢瑯拥墓卜?wù)，并為外來(lái)人口定居創(chuàng)造條件。采取政府支持社會(huì)承辦、企業(yè)參與的方式，鼓勵(lì)和加強(qiáng)對(duì)來(lái)自限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力和其他求職人員的適崗和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高就業(yè)能力，積極承接限制禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的人口轉(zhuǎn)移。為外來(lái)人口提供與當(dāng)?shù)鼐用裢瑯拥墓卜?wù)，保障流動(dòng)人口及其子女享有基本的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等城市居民應(yīng)該享有的權(quán)利。加快戶籍制度改革，規(guī)范和引導(dǎo)人口流動(dòng)，為承接限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域人口轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。
　　
　　(四)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境
　　為滿足重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域集聚產(chǎn)業(yè)和人口功能的需求創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。創(chuàng)造良好的投資硬環(huán)境。發(fā)揮重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施完備和生態(tài)環(huán)境良好的優(yōu)勢(shì)，采取措施，在土地、能源、水資源、環(huán)境等要素方面提供保障。同時(shí)，注意資源集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。創(chuàng)造良好的投資軟環(huán)境。加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，提高政府有關(guān)部門的服務(wù)質(zhì)量和效率，增加相關(guān)程序的透明度，鼓勵(lì)公眾參與。
　　
　　三、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域政策重點(diǎn)
　　
　　限制開(kāi)發(fā)區(qū)資源環(huán)境承載能力較弱，其主體功能是加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)該以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人口逐步外移為主要任務(wù)，需要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口外移方面加大政策支持力度。
　　
　　(一)加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
　　根據(jù)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域生態(tài)服務(wù)的具體情況，建立以公共支付為主、包括多種支付方式在內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。設(shè)立公共支付的生態(tài)效益補(bǔ)償基金。參照由中央政府直接撥付的我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，設(shè)立專門的生態(tài)效益補(bǔ)償基金，由中央財(cái)政直接撥付，用于這些地區(qū)的生態(tài)修復(fù)和維護(hù)。制訂受益者補(bǔ)償政策。繼續(xù)完善流域上下游之間、受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、區(qū)域間合作和對(duì)口支援等方式進(jìn)行的補(bǔ)償，探索對(duì)于直接受益主體收取適當(dāng)費(fèi)用來(lái)充實(shí)相應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償基金的做法，考慮采用從水資源費(fèi)、水電費(fèi)、旅游收入等渠道籌集受益者補(bǔ)償資金。完善有利于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域生態(tài)保護(hù)的稅費(fèi)制度。進(jìn)一步把資源稅征收范圍擴(kuò)大至土地、礦產(chǎn)、森林、草原灘涂、地?zé)帷⒋髿狻⑺荣Y源的各個(gè)領(lǐng)域，促進(jìn)資源級(jí)差地租和絕對(duì)地租納入到稅額中來(lái)，探索建立從價(jià)與從量、資源開(kāi)發(fā)利用量和儲(chǔ)量相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)征收機(jī)制。延續(xù)退耕還林、退牧還草等相關(guān)政策。要根據(jù)同家財(cái)力等綜合情況，保持限制開(kāi)發(fā)區(qū)域退耕還林、退牧還草等相關(guān)政策的連續(xù)性。
　　
　　(二)促進(jìn)形成規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
　　制定符合限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的主體功能要求的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，保障限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和日常管理有穩(wěn)定的資金來(lái)源。加大對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。進(jìn)一步增加對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并探索在一般轉(zhuǎn)移支付因素法中將限制開(kāi)發(fā)區(qū)域作為一個(gè)的因素，設(shè)定專門的系數(shù)。建立對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的長(zhǎng)效機(jī)制。積極爭(zhēng)取盡快將限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的經(jīng)常性生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金納入中央政府預(yù)算科目，同時(shí)，根據(jù)中央財(cái)力的增長(zhǎng)狀況，規(guī)定用于全國(guó)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域經(jīng)常性生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金的增長(zhǎng)速度要略高于中央財(cái)力增長(zhǎng)速度。探索建立健全省及省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。相關(guān)省級(jí)政府之間可以探索包括對(duì)口支援等在內(nèi)的靈活財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，同時(shí)，省以下政府也應(yīng)該根據(jù)自己的財(cái)力，制定針對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，以激勵(lì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。建立健全規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。整合和完善現(xiàn)有的對(duì)口支援、技術(shù)援助、智力支持等區(qū)域間合作方式，率先在流域上下游、沙塵暴保護(hù)區(qū)和受益區(qū)之間進(jìn)行試點(diǎn)。
　　
　　(三)穩(wěn)步推進(jìn)扶貧工作
　　在扶貧中將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展相結(jié)合，改善限制開(kāi)發(fā)區(qū)域重點(diǎn)城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活發(fā)展條件，通過(guò)點(diǎn)狀適度開(kāi)發(fā)，促進(jìn)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。綜合運(yùn)用目前以工代賑、扶貧貸款和扶貧專項(xiàng)資金等扶貧手段，加大對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入和對(duì)大江大河生態(tài)環(huán)境的綜合治理，穩(wěn)步推進(jìn)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的扶貧工作。設(shè)立穩(wěn)定的生態(tài)移民專項(xiàng)基金。國(guó)家可以將生態(tài)移民政策與扶貧政策結(jié)合起來(lái)，設(shè)立穩(wěn)定的生態(tài)移民專項(xiàng)基金，并逐步提高生態(tài)移民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，逐步免除地方的配套比例。建立生態(tài)移民部門間配合協(xié)作機(jī)制。加強(qiáng)移民遷出地與遷入地政府部門間的配合與協(xié)作，確保土地、戶籍、就業(yè)等各種有關(guān)移民的配套政策能夠得到真正貫徹落實(shí)，
　　
　　(四)著力加強(qiáng)勞動(dòng)力培訓(xùn)和輸出
　　限制開(kāi)發(fā)區(qū)域可承載的人口有限，要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域勞動(dòng)力的勞務(wù)培訓(xùn)，推進(jìn)超載人口的向外遷移，實(shí)現(xiàn)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的人與自然和諧發(fā)展。加強(qiáng)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域勞動(dòng)力培訓(xùn)。加快完善政府扶助、社會(huì)參與的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)機(jī)制，建立培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)提高培訓(xùn)質(zhì)量，以培訓(xùn)促轉(zhuǎn)移，以培訓(xùn)聯(lián)市場(chǎng)，有效提高限制開(kāi)發(fā)區(qū)域勞動(dòng)力的就業(yè)能力。建立健全限制開(kāi)發(fā)區(qū)域勞務(wù)輸出流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的縣、鄉(xiāng)、村：三級(jí)勞動(dòng)力輸出網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)勞務(wù)輸出管理和配套服務(wù)。探索建立優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域勞務(wù)需求信息平臺(tái)，根據(jù)上述地區(qū)的勞務(wù)需求有針對(duì)性地開(kāi)展技能培訓(xùn)和組織勞務(wù)輸出。
　　
　　(五)有選擇地扶持和培育特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展
　　堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，適度開(kāi)發(fā)，點(diǎn)狀布局，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)內(nèi)聚外遷的模式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口向條件較好地區(qū)集聚。引導(dǎo)發(fā)展不妨害當(dāng)?shù)刂黧w生態(tài)功能的特色產(chǎn)業(yè)。通過(guò)在條件較好地區(qū)培育和扶持發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，努力提高限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的自我發(fā)展能力。探索在生態(tài)受益區(qū)設(shè)立限制開(kāi)發(fā)區(qū)域異地開(kāi)發(fā)實(shí)驗(yàn)區(qū)，即在適合大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)和人口的生態(tài)受益地區(qū)，劃出一定空間作為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域發(fā)展的“產(chǎn)業(yè)飛地”。實(shí)施財(cái)政和稅收扶持性政策。積極探索采用財(cái)政貼息、投資補(bǔ)貼、國(guó)債資金、股票、債券等方式，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠信貸，扶持限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展。積極推行生態(tài)標(biāo)記。對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域符合條件的企業(yè)產(chǎn)品優(yōu)先進(jìn)行生態(tài)標(biāo)記，整合現(xiàn)有的綠色食品、有機(jī)食品、無(wú)公害食品等資源和品牌，提高限制開(kāi)發(fā)區(qū)域綠色產(chǎn)業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
　　
　　四、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域政策重點(diǎn)
　　
　　禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域生態(tài)環(huán)境十分敏感，其主體功能就是依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)，因此應(yīng)加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的政策支持力度。其區(qū)域政策的著力點(diǎn)與限制開(kāi)發(fā)區(qū)域類似，但是更應(yīng)該突出其生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要地位，禁止不符合其主體功能的各類開(kāi)發(fā)活動(dòng)。
　　
　　(一)建立由中央財(cái)政直接支付的生態(tài)保護(hù)和管理維護(hù)機(jī)制
　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)的自然保護(hù)區(qū)普遍由中央政府直接管理，其專業(yè)技術(shù)和管理人員費(fèi)用和保護(hù)經(jīng)費(fèi)全部由中央政府承擔(dān)。將同家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的專業(yè)技術(shù)和管理人員納入中央政府事業(yè)編制，將其日常管理所需經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政預(yù)算管理。省級(jí)政府對(duì)省及省以下自然保護(hù)區(qū)的垂直管理，其人員工資和運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政對(duì)困難地區(qū)予以補(bǔ)助。
　　
　　(二)促使自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)等區(qū)域內(nèi)的人口平穩(wěn)外遷
　　自然保護(hù)區(qū)管理應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《自然保護(hù)區(qū)條例》，“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等活動(dòng)。在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。”按照禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域“減人、減畜、減壓力”的基本思路，重點(diǎn)推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)特別是核心區(qū)人口的平穩(wěn)搬遷，減少居民對(duì)自然保護(hù)區(qū)的干擾和破壞，充分利用小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施好、交通條件便利、水土資源相對(duì)富裕、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高及市場(chǎng)較為活躍等優(yōu)勢(shì)，有計(jì)劃地把一部分居民遷移出來(lái)進(jìn)入小城鎮(zhèn)，從事第二、三產(chǎn)業(yè)，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。為有土安置的其他移民創(chuàng)造提供有利條件，使遷入的農(nóng)民在轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的前提下能夠繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并促進(jìn)粗放式經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s式經(jīng)營(yíng)。中央政府對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的人口搬遷提供政策和資金支持，在搬遷人口的房屋修建、生產(chǎn)轉(zhuǎn)型、就業(yè)培訓(xùn)等方面提供專項(xiàng)資金，在稅收、土地和社會(huì)保障方面出臺(tái)配套政策，保證搬遷人口能夠遷得出，穩(wěn)得住，能致富。鼓勵(lì)社會(huì)各界尤其是企業(yè)層面，廣泛參與移民搬遷各項(xiàng)工程，使其成為彌補(bǔ)國(guó)家投入不足的有效途徑。
　　
　　(三)對(duì)各類禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一監(jiān)管
　　對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的設(shè)立、規(guī)劃、評(píng)估和責(zé)任追究等相關(guān)制度，設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。明確禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)對(duì)生態(tài)環(huán)境的貢獻(xiàn)程度，明確禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)有各類各種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理，原則上一個(gè)區(qū)域不能出現(xiàn)功能上有沖突或重復(fù)的牌子。根據(jù)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的盈利性和非盈利性特點(diǎn)，實(shí)行分類監(jiān)管。非盈利性的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，嚴(yán)禁各類與其主體功能不符的商業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)；對(duì)于盈利性的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，防止超出其承載能力的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。對(duì)不能有效保護(hù)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域主體功能，使禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域主體功能遭到人為破壞的，除了按照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)實(shí)施破壞的單位和個(gè)人進(jìn)行懲處外，對(duì)負(fù)有管理責(zé)任的單位和個(gè)人，制定相應(yīng)的責(zé)任追究制度。成立關(guān)于各類禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域協(xié)調(diào)管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，集中進(jìn)行各類禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的規(guī)劃、投入、協(xié)調(diào)、考核、評(píng)估、政策調(diào)整等方面的有效監(jiān)管。
　　
　　(作者單位：北京工商大學(xué)商學(xué)院、國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所)
　　
　　(本欄目策劃、編輯：楊伯