美國２００７年農業法案對發展中國家的啟示（下）

翻譯／王曉宇　校譯／劉鍵男

多哈回合有可能被“冰封”兩年，部分原因是不能達成農產品協議。

盡管遭受了國際社會的批評,但美國依然堅持已有的商品計劃。其中一個重要的原因是，代表受補貼農產品的團體為補貼計劃的存在做了有效的斗爭。農產品利益團體和農民組織都很有經驗，而且組織有序，他們有能力為立法者們創造巨大的政治動力來迎合他們意愿，而再次訂立農業法案。這些團體把注意力集中在使他們受益最多的計劃上，而其他團體的政策建議則較為分散。因而，農產品利益得以成功維持現狀，甚至在上幾個農業法案中，商品計劃的投入資金有所上漲。

非議不斷，美國農產品計劃依然故我

農業法案除涉及對谷物、棉花和油料作物等農產品提供支持外，還涉及其他許多問題。2007年的農業法案已經吸引了眾多利益集團來尋求改革。環保主義者，自由貿易推動者，保守財政主張者，特殊作物生產者，以及反饑餓倡議者已經匯成強大力量，推動政府通過農業法案進行更公平的利益分配。特殊作物農民比以往更具組織性，他們尋求農業法案中出現更真切反應他們對農業GDP貢獻的條款。在2002年，布什政府鼓勵國會改進他們農業法案立法的方式。2007年，政府提出具體立法建議，協助國會在這方面做出改進。

這些不同利益集團的一個共同目標就是促成一個更符合現狀的農業政策。現在的農業比20世紀30年代的農業更為多元化，農民現在已經遠遠比普通美國人富有。在美國鄉下，幾乎沒有人以農業維持生計，美國每年的農產品出口額超過600億美元。

美國農業法案的再次訂立與其他幾個影響農業政策框架的事件同時發生，改革的希望即在于此。持續的財政預算赤字壓力限制了可用于補貼農業的資金。預算壓力在20世紀90年代時更大，但在2002法案的發展期間已經基本不存在，當時尚有暫時預算盈余。2007年，預算問題再次成為農業法案辯論的焦點問題，許多團體主張通過減少對農業補貼的支持而節省預算。

WTO框架下的多哈回合貿易談判在2001年開始，農業貿易的進一步自由化成為主要議題。本回合特別強調發展中國家的需要。因為許多發展中國家的經濟都是以農業為主導，多哈回合被寄希望于能延續20世紀90年代烏拉圭回合的成功，烏拉圭回合談判首次設定了各國政府在農業方面應遵守的規則。美國通過一項具有改革思想的農業法案，有望限制重要的國內支持和減少出口補貼，而其他WTO成員國（尤其是歐盟）已經做出了相應的新承諾。這些義務在政治上應該是可行的，因為，在高農產品價格的環境下，接受這些義務幾乎不會對美國農業政策產生影響。

WTO的訴訟和潛在訴訟為美國遵守其現今WTO義務造成了壓力，對于棉花和其他產品都是如此。加拿大已經開始研究美國農業政策是否與其WTO義務相符，這顯示了有關美國政府是否遵守了其WTO承諾的持續爭議。作為有關限制國內支持的WTO規則的主要支持者，美國保證其本國的計劃沒問題，這樣美國會因此而比其他國家影響更大。

最后一個因素是，生物能源的需求擴張造成了谷類和油料作物的稀缺，因而抬高了原料和替代商品的價格。由于食品、飼料和燃料的市場需求，2007年農業法案有效期內，大多數的商品價格都會遠遠超過商品計劃中的價格支持水平。改革者們主張，2007年是一個重新分配農業法案資金的理想時間，消除1930年間農業計劃的印記，而這很可能在今后幾年都無法操作。

農業改革壓力依然存在

當然，高商品價格并不動搖當農產品價格下跌時對農民補貼的商品計劃。如果沒有額外的WTO承諾的紀律約束，1996年農業法案通過之后的類似事件會再次發生。1996年的立法也是在農產品處于高價時期頒布的，由在高價時依然支付補貼的直接支付取代了以價格為條件的支付。然而，當1998年價格下跌時，并且接下來的3年一直保持價格壓制狀態，農產品利益集團得到了臨時支持支付。這種“緊急”支持在2002年農業法案中被歸于反周期支付，而事實上，這與1996年美國政府解除政府對農業管制的意圖相反。這些反周期支持已經固定下來，農產品生產者們自然就不愿脫離它們。

改革的壓力已經存在了好多年，隨著制定農業法案的時間推移，目前的呼聲已經傳到了制定農業法案的農業委員會那里。委員會與農產品利益集團有密切的關系，并且大力支持主要的商品計劃。2003年到2005年間的農業補貼中，超過42%的補貼發放到了眾議院農業委員會的46個委員所在的地區，而眾議院共有435個成員(EWG, 2007)。在參議院中，補貼農產品利益同樣也有深遠的政治根源，幾乎每個議員都代表著某些農業生產者的利益。農業補貼為農業大州帶來了巨大的利益，從這些州選舉出來的議員們就成為推動農業立法的領軍人物。一般來講，除農業委員會以外的國會成員對農業立法知之甚少，也沒有興趣。因此，幾乎沒有推動改革的動力。國會成員們尚未受到有組織的改革要求和農產品高價的影響。

美國農業政策對發展中國家產生負面影響

以農業委員會所代表的農產品利益為基礎，眾議院通過與2002年農業法案相似的法案就不足以讓人感到驚訝。從法律意義上講，目前的政策對發展中國家意味著什么？

眾議院通過的法案對商品計劃做了微小的改動，對貸款利率和目標價格作了很小的調整。眾議院法案中規定的適用商品計劃的收入限額為100萬美元（參議院可能降低這個數字）。然而，這個限額對農民們的影響很有限，只是讓他們調整做法，來符合新的要求。眾議院法案中對補貼限額的調整同樣不太可能給政策和市場帶來重大影響。某些產品的目標價格和貸款利率得到了提高，而它們是補貼和貸款所得的決定要素。 同時，盡管WTO爭端解決專家小組在巴西棉花案中指出，對水果和蔬菜進行種植面積限制可能引起扭曲貿易的直接補貼，眾議院的法案中仍然有此條款。以糖來舉例，價格支持增加了3%，國內產量將被保證占到美國市場的85%。不僅如此，為使墨西哥糖的進口量增加不影響對糖的價格支持，一個新的政府采購計劃將把過量的糖轉向乙醇的生產。乳制品的支持計劃也將擴大，政府將根據特定產品制定固定的價格支持比例來調整采購價格以支持奶價，而不再由USDA自由裁量。

在目前的市場條件下，農產品價格高而庫存少，USDA和其他的預言者預見，市場信貸和反周期計劃在2007年農業法案的有效期內將不被實施。仍然，甚至在這樣的情況下，美國國會仍對生產谷物、棉花和油料作物的發展中國家發出了消極的信號。立法者們似乎仍對商品計劃所引起的國際市場的長期貿易扭曲效果漠不關心。

眾議院法案增加了對特殊作物提供的資金，但是只提供給對貿易有微小扭曲作用的項目——科研、保護不受侵略品種的損害、營養、食品安全。特殊作物的利益集團也很有可能要求在解決WTO貿易爭端時得到更多的協助，并要求在國際標準制訂機構中有更多的美國代表。依靠SPS和其他有關產品標準的條文加強食品安全，但是這也同樣會限制美國從發展中國家進口特殊作物。

新計劃對鼓勵生物燃料使用

布什政府建議國會把《480號公眾法案標題二計劃》（Public Law 480 Title II）下的食品援助資金的25%用于地方食品采購和食品安全危機時發放應急食品。眾議院通過的農業法案中并沒有這個說法。事實上，它仍沿用貨幣化政策并保持250萬噸的最低援助水平。根據該法案，對當地市場造成沒喪失動力、依賴性、替代性等問題將繼續存在于美國的食品援助計劃中。

眾議院的2007年農業法案版本包括了生物燃料支持計劃，包含對纖維質（CELLULOSIC）乙醇的支持。種植這些作物的最大的動力是在農業法案之外的。國會目前正致力于重新訂立能源法案，可能包括在聯邦政令中增加生物燃料使用量。對生物柴油和乙醇的稅收抵免將分別在2008年和2010年結束，同時，乙醇關稅也將在2009年初終止。政令增加生物燃料使用量和鼓勵生物燃料的措施失效，才能在生物燃料產品具有比較優勢的發展中國家擁有新的出口市場機會。這對巴西尤其如此，對一些中美洲和加勒比國家也大抵如此。

即使稅收抵免和關稅措施延期，聯邦政令對生物燃料的用量要求保持在現今水平，美國出口農產品的回流也將為發展中國家創造市場機會。在此之上，凈出口者應該從由供應緊張引起的高價中獲益，而凈食品出口者將受到消極影響。

2007年農業法案的最終文本將會對WTO多哈回合產生重要影響，也會影響美國帶動其他國家開放農產品市場。多哈回合很有可能被“冰封”兩年，部分原因是不能達成農產品協議。美國應該能（現在也能）大膽做出真正減少目前扭曲貿易的國內補貼的出價，從而為談判開一個好頭。但目前美國的出價是把補貼水平降低到220億美元（譯者注：目前美國的出價是130億至164億美元），但WTO農業委員會主席建議削減到150億美元才能達成協議。據估計，美國2006年的補貼額達110億美元。這意味著，加大出價并不會直接影響任何補貼計劃。當然，如果未來出現了農產品價格下滑，農民們獲得補貼的途徑就會減少，但美國被建議，用高價所帶來的減少國內補貼的靈活性來交換海外市場準入。這個機會處于喪失的危險中。

眾議院農業法案的其他影響還在于使美國沒有遵守有關棉花的WTO義務，也不堪其他計劃和政策的挑戰。盡管小的發展中國家不可能做出這樣的行動，作為WTO成員的巴西和加拿大則很可能發出這樣的挑戰。因為美國大多數銷售農產品的售價都低于全部成本（這是那些宣稱有必要用農業補貼來保持美國農業的生命力的人們所確認的），目前的農業法案將更有可能成為被挑戰的對象。

自從立法程序進行到國會以來，美國的農業政策似乎會繼續扭曲發展中國家占比較優勢的農產品市場，比如對于棉花和糖等；通過直接補貼來鼓勵過量種植，從而壓低某些農產品的國際價格；并且通過實物形式的食品援助來干預接受國的國內市場。

目前法案削弱美國農業立法可信度

眾議院版本的農業法案延續了2002年農業法案的主要條款，幾乎未作改動。在一些情況下，該法案還增加了補貼。對2002年農業法案的幾個改動之處都在營養和環保項下，幾乎對其他國家沒有影響。食品援助計劃可能做出較大改動，就農業法案來說，生物燃料的使用量的增加將使玉米、其他谷物和油料作物保持高價。發展中國家在美國找不到大的市場機會，但作為乙醇生產原料的糖可能例外。

盡管難以界定，也許最危險的是美國在戰后國際農業和食品貿易中一直保持霸主地位。2002年農業法案使人們明白，對1996年農業法案的改動僅僅在高價時適用。2007年農業法案將把這個消息變為，取消貿易扭曲的計劃（尤其是反周期支付和市場信貸條款），而以不影響產量（production-neutral）的計劃替代。由于目前的法案，美國在談判中尋求對海外開放市場的可信度將進一步減弱。

發展中國家在美國農業法案的形成過程中沒有直接的發言權，然而，國內政治程序允許在有關對外政策的立法中反映他們的利益。現在正是美國國會考慮農業立法對世界市場、貿易伙伴和發展中國家所產生的長期影響的恰當時機。對美國農業的部分補貼的費用可能微不足道，但是其他國家農業和經濟以及對外商業政策中的美國利益所產生的回報將是巨大的，這個回報可能需要幾代人的努力才能得到。

(譯校者單位：商務部世貿司)