徐匯棄吃“地產飯”

王淑娟　傅學里

特約記者王淑娟本刊記者傅學里

[編者按]

近期以來，地方政府對于房地產的“救市”引起了激烈爭論。在經濟寒流影響下，中央政府也終于有節制地表達了許可。政府行為相當程度上受制于財稅結構，無論是秉持維持經濟發展的現實主義，還是對政府和民眾被利益集團綁架的警惕，暫時似乎是各說各話，但現實中已經不乏逐漸努力從吃“地產飯”中走出來的個案。盡管上海徐匯區的探索仍處于“進行時”，對其他地區是否具有可復制性尚有待觀察，但至少可以說明：即使客觀情勢令人不得不經常作出權宜性的選擇，但依然不能丟掉變革的智慧和勇氣。

“保障性住房，這是政府的責任?！?1月6日，中共中央政治局委員、上海市委書記俞正聲作客東方網。這位擁有近20年網齡的市委書記向網友們透露，預備在12月公示經濟適用房準入政策和操作方法。經濟適用房對應的是最廣泛的中低收入者，俞說關鍵是什么是中等收入，期待到時大家討論出一個準入線。

第二天，這一消息立即成為上海各大媒體的“要聞”。在上海，沒有什么比住房問題更能牽動人心。2003年，上海撤銷經濟適用房管理中心，旺盛的住房需求和房產投資一路推高商品房價格，人們買不起房終成“上海兩個最突出的民生問題之一”。俞正聲的表態是一顆定心丸，今后如按每年500萬平方米的計劃推進，上海房市格局必重寫。

此前，上海已出臺救市14條，為冬雨已落的房地產市場撐傘。俞正聲說：“房價有起有伏是正常的，大起大落是危險的。”一語道出上海加入“救市大軍”的初衷，但這并不妨礙俞正聲支持經濟適用房制度重返上海。這一制度的回歸意味著作為“第二財政”的土地出讓金大幅縮水，這種“斷奶式”變革，上海準備好了嗎?

在上海區縣政府忙于應對的身影中，徐匯區卻相對從容。

調轉船頭

去年初夏，《人民日報》駐滬記者勵漪寫了一篇報道《房地產風光不再徐匯區發展依舊》，不過稿子發回北京，壓了幾個月都沒動靜，一直到8月底，她幾乎忘了這事，報社突然來電話說稿子發了。在股市不斷沖高的刺激下，2007年房地產市場亦是風風光光，那時還很少有人像勵漪一樣關注，一地離了房地產的熱鬧還怎么發展?

現如今，對包括上海在內的許多地方政府，這已然成為一個迫切需要破解的問題。

11月中旬，國家發改委發布信息稱，上海新建住房價格指數比去年下跌0.3％，成為繼深圳、廣州之后第三個新房價格跌破去年同期價格的一線城市，這是上海2005年房價一路飆升以來首次出現同比回落。價格寒流之外，土地資源高度緊缺的上海又將土地傾斜向經濟適用房，商品房的量級已不可能保持原有規模，這就意味著“地產經濟”模式在政經大氣候變化之下已經碰到邊界。

“普陀區有一個街道曾經發展得很好，靠的就是房地產稅，而它的現代服務業沒有發展，商業設施也不是很好，現在稅收就大幅下降?！鄙虾Ｘ斀洿髮W公共經濟與管理學院教授胡怡建介紹說。事實上，整個普陀區今年上半年GDP增速只有6.7％，而去年這一數字是18％，位居上海市各區縣之首。

“地產經濟”是一把雙刃劍，在風光年景里，它讓GDP和財政收入雙雙坐上“直升飛機”，而且后者是前者增速的倍數，最易出政績，上海社科院科研處副處長王泠一博士告訴記者，“幾乎被當時所有的領導所青睞”，這是上?！霸挤e累”的一個過程。如今步入危機年景，“地產經濟”一變臉，房地產仍為第一支柱產業的普陀區等區縣就遭遇了震蕩，大起大落。而且，“明年一、二季度日子更難過，怎么挺過去?”一番痛苦的掙扎在即。

然而，幾年前就意識到“地產飯”有危機，并且轉向傾力發展現代服務業的徐匯區日子顯得滋潤許多。時至2007年，徐匯區已經完成“漂亮的轉身”，房地產業從四大支柱產業之首退居末位，取而代之的是現代服務業。房地產業的生產總值已從半壁江山退為20％左右，而現代服務業則扶搖直上，今年生產總值有可能突破700億元，增長率50％左右，對GDP增長的貢獻率在60％以上。

徐匯區宣傳部副部長周堅介紹說，其實，當初徐匯區的干部們連什么叫現代服務業都沒弄懂，就決意調轉船頭，從2003年起對支柱產業重新排序，決定終結“地源－房源－商源－稅源－財源”的“土地經濟”的發展模式——此前徐匯的口號是“住在徐匯”，70％左右的規劃用地都向房地產開發傾斜。特別是世博園周邊、沿黃浦江從盧浦大橋到徐浦大橋的濱江地段的8.7平方公里的土地，更是黃金地段。但徐匯區還是頂住了建“豪宅”的巨大誘惑。原因之一是當年鄰近的靜安區和盧灣區造了一些“五星級寫字樓”，土地投入與稅收產出比大大超過了商品房開發，大大刺激了徐匯區。從此，“住在徐匯”這句口號銷聲匿跡，而是引導企業和資金走出純地產項目，轉向為現代服務業配套開發。

棄吃“地產飯”，徐匯區邁出了關鍵的一步。

巧合的是，這一轉型決策順應了即將到來的政經大脈絡的變遷。2004年胡錦濤主席視察上海，提出了“上海一條腿長一條腿短”的論斷，要求上海把服務業這條短腿補上去。當年，上海市將服務業稅收下放給區縣，調動區縣政府發展服務業的積極性。

“服務業發展以后對區的稅收收入影響是相當大的?！焙ㄏ蛴浾叻治稣f，服務業征的是營業稅，營業稅是地方稅，市和區之間四六分成，工業稅中央要拿75％，地方只有25％，從25％里面再四六分成，區只能拿15％，而服務業稅收能拿到60％。

然而比起政府閉著眼批地稅收就自動滾滾而來，服務業畢竟是新生嬰兒，蹣跚學步中，雖然市級財政讓出的餅大，但得靠自己去做大，而且發展服務業對公共服務要求非常高，必須進行政府職能轉變，鍛造服務型政府。徐匯區原本就決心發展現代服務業，對市級財政派送的紅包自然笑納。

增長不等于發展

根據胡怡建的測算，上海的房價里40％～50％是土地價格，土地收入中央只拿5％，地方拿95％，也就是說上海的開發商賣掉一棟房子，至少有38％的國民財富流進了地方政府財政收入的口袋。因而，房地產業作為重要支柱產業，上海很多區縣對其依賴性非常強。

譬如說，前幾年上海的地方財政收入根本無法滿足巨額的城市建設消耗，房地產的開發收入相當部分投入了城市建設。令人稱奇的是，徐匯區在最好的年景里打破了這種慣性，如今已能在最壞的年景里坐看云起?！度嗣袢請蟆否v滬記者勵漪在上述報道里評論說：徐匯的實踐說明，經濟發展到一定階段后，地方政府應有意識地主動調整經濟結構。

在徐匯區經濟委員會主任余正湖看來，這個意識的轉變很自然：“初期房地產對城市發展有好處，我們也比較窮，搞土地批租很時興的，帶來的成效也非常明顯，但是隨著土地資源的緊缺——土地資源會用光

的啊，房地產更多是一次性的買賣，你不可能每年都有同樣的房屋開發量，特別是中心城區的土地資源很快就會走到盡頭的。房子賣完了，還干什么?”這實際上隱含了一個邏輯，土地資源越來越稀缺，房地產還必須高價，不然財政收入就缺乏回報。余正湖并沒有否認這點：“那當然，稀缺嘛，不高價也不行?！币簿褪钦f，如果不改變既有的發展模式，地方政府就很難克制“推高房價”的利益驅動。

這個利益邏輯是，“內地吸取了香港的做法，實行土地拍賣招標，它和房價存在著背靠式的關系，房價的提高才能有土地價格的提高，土地價格提高又使房價的成本上升，這樣就使土地、房價、地方財政收入之間利益關系捆在一起。這可能也是地方政府熱衷于搞房地產開發，穩定房價，在穩定中推升地價，來增加地方的非稅收入的一個重要途徑?！焙ㄕf。

采訪中，記者聽到一則區委書記茅明貴“二進京”的故事2005年，位于徐匯漕河涇開發區內的上海郵通信息設備股份有限公司將生產基地向郊區轉移，騰出的地塊打算開發高檔商品住宅。這家公司是原電子工業部部屬企業，現隸屬中國普天集團。為此，茅明貴兩上京城，請普天集團打消開發房地產的念頭，為信息產業建設一個高科技信息園。這塊地有100多畝，最終建起了18.6萬平方米高科技信息園，為可持續發展造血，還能夠創造更多的就業機會。

“增長不一定是發展。”茅明貴一直強調這一點。余正湖這樣解釋他對“發展”的理解：“純粹把經濟的增長放在GDP上，那是不夠的。在經濟發展的同時，還要講究經濟發展的質量，講究產業結構的調整和增長的質量。另外，發展不僅僅包括GDP數字的上升，政府的財富的增加，還包括怎樣把發展的成果讓老百姓共享，讓他們也日子一天比一天過得好，這個很重要，不能忘記民生。所以，從增長到發展，這是一個巨大的改變?！?/p>

夏穎秋，徐匯區規劃局局長。她告訴記者，2004年起進行新一輪控制性詳細規劃時，在新的發展理念指導下，規劃局正在補課，為有關民生的公共服務性設施——菜場、行政受理中心、公共廁所、公安設施、街道衛生中心等——在規劃中留出土地。一個事實是，在前些年的房地產開發熱潮中，土地資源分配中民生欠賬非常多，這是單方面高度發展房地產業的后遺癥之一。

夏穎秋還提到，伴隨著房地產開發，大量人口涌入徐匯，人口規模超過了上海市對徐匯區的規?？刂?，使得原先的公共設施和公共服務跟不上人口增長的速度，這就需要新增公共設施來滿足要求，中心城區稀缺的土地資源就更緊張了，“衣食住行都要配套，人口多了，壓力很大的?！毕姆f秋說，規劃局現在面臨的最大挑戰是，如何在繁華的建成區規劃出公共服務設施用地來。

由于涉及復雜的利益關系，這成為棘手的問題。但夏穎秋表示，一定會想辦法破解。比如，正在建設中的徐家匯中心——一組62.9萬平方米的商業樓宇，位于港匯廣場后面，規劃局就下控制性指標，里面必須有公共文化設施。

“辦公室經濟”的異化

在徐家匯，現代服務業的快速發展，是以商務樓宇和都市型園區為載體的，說直白點，這是辦公室經濟，徐家匯的野心是，至少要變成“上海的辦公室”。徐匯區現代服務業爭取到2010年實現年生產總值1000億元，屆時全上海這一數字預計是4000億元，徐匯占去1／4。也就是說，從2008年的700億到2010年1000億，需要再增300億。

周堅告訴記者一個數字，一個小小的上海中學國際部，一年產值是2億元人民幣，在這里就讀的是來自五湖四海的外國學生。他還透露一個有趣的現象，很多外國人來到徐匯區學習日語，原因是費用要遠遠比在日本少得多。教育培訓業的蓬勃發展是徐匯區現代服務業興起的一個標志。

2005年以前，徐匯區沒有一家跨國公司總部，如今徐匯區以跨國公司地區總部、投資公司、研發中心為特征的“總部經濟”數量已在9個中心城區中名列第一。今年上半年，徐匯區跨國公司地區總部和投資公司的稅收額比2005年增長了32倍。事實上，徐匯現代服務業成為第一支柱產業也符合上海的城市規劃要求，即把工業逐步移到郊區，把服務業放到中心城區。

余正湖介紹說，未來8年，徐匯區將建設500萬平方米辦公樓宇，最近3年至少保持每年30萬平方米的速度推進，將徐匯區造成全上海辦公樓最多的中心城區。目前一個繁華無比的徐家匯商圈的樓宇面積不過60多萬平方米，這就意味著要再造8個徐家匯，問題是，這個發展規模是否具有預見性?人們應該記住的教訓是，在1980年代日本快速發展中，東京等城市建造了過多的辦公大樓，超出了實際需求，泡沫經濟破滅后，這些大樓在很多年里都無人問津。

胡怡建便向記者指出，2004年以來上海的工商業發展其實不是很快，但餐飲、賓館、辦公樓、會展、旅游等服務業發展得比較快，產業發展不盡協調，而目前金融海嘯之下，國外的汽車制造、航運服務、高檔消費品都受到了影響，一些跨國公司、大公司承受不了樓宇租金，高檔樓宇里很多外資公司都撤走了。

也就是說，徐匯區的“辦公室經濟”應該防范異化成為“樓宇經濟”的風險——靠開發樓宇拉動增長，成為改頭換面的“地產經濟”——“這是暫時性的，危險的經濟過熱”，很可能重蹈東京泡沫經濟的覆轍。那樣只會填滿建筑公司的腰包，而國民福祉卻未有增進，社會財富被套牢在水泥森林之中。

經濟適用房重回滬上

在2004年啟動的新一輪規劃中，除了預留公共服務設施用地和高新技術產業為龍頭的工業用地外，大部分土地都規劃為“商業用地”，即向現代服務業載體——樓宇和都市型園區的建設傾斜。本輪規劃中沒有新增房地產建設用地(包括經濟適用房建設用地)，不僅如此，徐匯區還多次動員原來已經批出去的商品房用地改建樓宇。

然而規劃經常跟不上變化。2007年8月，國務院公布《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確了廉租住房和經濟適用房作為保障性住房是政府的責任，并提出具體的指標、要求和計劃。一聲令下，經濟適用房制度重返上海，指標分配到各區縣政府，就是要落實經濟適用房用地規劃。

據悉，很多區縣政府不得不把原來規劃為公共綠地、公共服務設施用地改為經濟適用房用地——這是一種損害公共利益的做法，以犧牲生活品質為代價，依然固守“地產經濟”模式，舍不得也不愿意拿出商品房用地規劃來建設經濟適用房。此時，已經棄吃“地產飯”的徐匯區態度明確，徐匯區規劃局局長夏穎秋告訴記者，徐匯區直接把商業用地改為經濟適用房用地，最早上報到上海市政府的第一批9塊經濟適用房用地中，徐匯區就有3塊。

在產業結構和稅收結構上，徐匯區越來越少地依賴房地產，于是變得相對超脫了。

在規劃中，夏穎秋和房地局、城建委的同事協商后，堅持了這樣的原則：小戶型，但控制容積率，并保證公共服務設施配套用地。她說：“如果容積率高以后，容量太高，居民太集中了，又形成一個新的貧民窟，不行的。還有公共設施配套一定到位，不能因為現在土地緊張，房源缺了，就各個方面配套都不在乎。就是僅有的這些土地里面，還是要考慮幼兒園，考慮居委會辦公用房，考慮居民活動室。老百姓家里已經很小了，有的甚至沒有客廳，一定要有一個室外的公共活動空間。”

當年吃“地產飯”畸形發展的后遺癥，她還在處理，她可不想再制造遺留問題。如今，夏穎秋有一個擔憂，為了刺激經濟，中央和地方政府都投巨資上大項目，這樣一些原來沒有計劃要上的項目也要上了，那么最近幾年花那么大心血編制的控制性詳細規劃，還管不管用，還要不要遵守?因為，這關系到一個區域的可持續發展和健康發展。

“城市讓生活更美好”，至少，徐匯發展模式的調整，讓人們對上海世博會的這句響亮口號，增加了些許信心。