發展規劃的教訓與反思

潘毅剛

規劃失效的教訓，大多數是體制改革滯后的后果。擁有反映公共利益的決策機制，實現民主、科學、規范的規劃決策過程，有效評估監督規劃實施效果以及形成統一協調的規劃管理體制，比接近完全理性的規劃本身更為重要。

2008年，中國《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》實施已進入第三個年頭，“棋”至中盤，規劃邁入承前啟后、中期評估之年。又恰逢政府換屆，對照規劃實施情況，回頭審視規劃的藍圖，尋找規劃本身的局限，對進一步厘清和修正發展思路不無裨益。

十一五規劃的適應性

從1953年中國編制第一個五年計劃算起，到2006年第十一個五年規劃公布，中國先后共制定了11個中長期總體規劃(計劃)。目前，國民經濟規劃體系已經初步形成由國家級、省級、市縣級“三級”，總體規劃、專項規劃、區域規劃“三類”組成的“三級三類”規劃管理體系。

回顧規劃沿革，發展規劃的歷史任務都是與當時的現實條件、發展水平和面臨的主要問題緊密相聯。“十一五”規劃與我國以往發展規劃相比，無論是從戰略思想、手段方法，還是規劃的框架形式，都有較明顯不同，主要體現在：規劃編制理念的人性化，由“以物為本”、片面追求經濟增長速度向“以人為本”轉變；規劃側重點的轉換，涉及市場調控的內容已漸淡出，所要解決的問題主要集中于市場機制下不能或難于自發解決的宏觀性的經濟和社會問題，著力于對各項關鍵改革的梳理。

“十一五”規劃還體現了實施手段有效性的增強。規劃中有兩個提法影響深刻，一個是能耗、污染排放、水耗等約束性指標的提出。另一個則是主體功能區的概念的提出。對于“節能減排”的約束性指標，中央政府及各級政府都根據規劃要求，對于規劃中提出的幾大約束性指標都提出了分解方案，并出臺了考核辦法。

在空間結構不合理、耕地面積減少過快、生態系統整體功能退化的大背景下，主體功能區域的劃分和區域互動機制的構建，意味著中國發展規劃的實施手段由原來的依靠相對分散凌亂的指令性命令轉變為依靠通過較為系統的專項規劃和區域規劃，結合各地實際來規劃生產力布局、生活空間布局以及生態空間布局的整體協調。

四是規劃期限靈活性的提高。從“十一五”開始，不再要求所有規劃都以5年為期編制和修訂。“十—五”規劃綱要的規劃期，以5年為主，同時展望到2020年。專項規劃、區域規劃的規劃期，可根據規劃對象的特點合理確定，可以滾動修訂。有些領域的專項規劃，可以根據完成任務的需要確定規劃期，可以是3年、4年等。

規劃本身的變化，反映的是對一個國家或地區在適應經濟社會發展需要、對待發展中的突出矛盾和問題而進行的制度調整。

建構理性的出路

從目前已逐步形成的規劃體制現狀中，不難發現其弊端。

首先是規劃本身的定位問題。從“十一五”規劃的變化來看，在規劃的制定中，政府明確了規劃是以人為本的規劃，規劃的功能是間接指導性以及宏觀性、戰略性、政策性的。這種導向應該說是非常正確，但在我國行政管理體制有待改善的背景下，仍有相當一部分地方政府對規劃的定位的理解存在不小偏差。尤其是在一些市縣一級的規劃中，規劃只是對上一級規劃的“拷貝”，多說“普通話”，少有本地方言，而規劃內容中有本地特色的卻多讓產業發展唱了主角，關于行業方面的專項規劃占了各類規劃中的相當數量。這種代替市場規劃產業的做法，反映的是規劃制訂者計劃經濟思維的殘留。這樣的規劃，操作性和可行性有限，顯然難以應對瞬息萬變的市場環境，最后多會落得“紙上畫畫、墻上掛掛、到頭來全是空話”的結局。

哈耶克曾說，一切建構的理性，都是“致命的自負”。從規劃本身的定位來看正是如此，當前形勢下的規劃，并不是要規劃分散決策的市場，而規劃的恰恰應是規劃的制定者——政府的行為。

毫無疑問，規劃定位問題有待政府職能的根本性轉變。而規劃體系不順同樣是目前較緊迫的問題，也與政府職能轉變密切相關。

可借鑒的經驗表明，完整的國家層面的規劃體系包括四個層次：國家戰略(規劃期約50年)；國土規劃(規劃期約30年)；經濟社會總體規劃(規劃期5年)、專項規劃、區域規劃；土地利用規劃、城市規劃。其中，國土規劃主要是著重對基本國情和國家戰略在空間上的反映和安排。各個層面的規劃，越往下層越具體越微觀，也越接近空間規劃。國外成熟的市場經濟國家的規劃，大多數是強調空間布局的規劃，而且這些國家對中長期的綜合性社會經濟發展規劃的編制正在不斷弱化，而重點領域的專項規劃和空間規劃的地位在不斷提高。

目前，中國規劃部門編制的三級三類的規劃都集中在第三和第四個層面，不包括第二個層面的國土規劃。由于總體規劃與土地利用規劃和城市規劃制定部門的不同，又因為具有資源的空間配置和布局安排的基礎性規劃——國土規劃“缺位”以及行政區劃和經濟布局間的不吻合，當前側重經濟和社會發展的總體規劃、專項規劃常常與土地利用規劃和城市規劃發生“沖突”，這種現象的產生，表面上是規劃的銜接協調不夠，但背后反映的卻是政府部門間利益的“交鋒”，是政府體制改革滯后造成的。

目前中國還未出臺《規劃法》，規劃工作的規范化程度不高，法制化程度有限，因此一旦規劃間產生沖突，哪個規劃說了算，就難免變成部門(或地區)間的博弈。浪費的是不僅是人財物，更浪費了發展改革的有利機遇。

值得欣喜的是，“十一五”以來，中國積極推動京津冀以及長三角兩個區域規劃編制的試點，這一類空間規劃的推進及示范效應，或將有望改變按行政區劃來配置資源的狀況，彌補通盤考慮空間布局的缺失，以統一協調各級各類規劃，為在最大范圍內優化資源配置，理順區域間經濟和社會管理間的沖突，提供制度保證。

當然，必須認識到的是，對任何完全理性的苛求都是不恰當的。對于規劃寄予太多的期望無疑是本末倒置。事實上，我們曾有過許多規劃失效的經驗教訓，比如“九五”計劃中就提出了“兩個根本性轉變”，但在隨后的10年中并沒有因有規劃而有根本性好轉，粗放的增長方式甚至有惡化態勢。又比如制定“十五”計劃對東南亞危機后的經濟發展前景趨勢判斷悲觀，規劃的電力建設滯后，引發隨后的“電荒”，成為發展的瓶頸。即使是最近的“十一五”規劃，僅僅兩年，就讓我們不得不重新審視發展的突出問題，當初規劃中對經濟增長的預期是7.5％，而2006－2007年我國經濟增長都在兩位數以上，而且能耗、排放以及耕地等幾大約束性的指標按目前發展趨勢在2010年實現的壓力也非常之大。

客觀地說，這些教訓大多數并不是規劃本身的失效，而是體制改革滯后的后果。強調教訓也不是否定規劃的作用，恰恰相反，是要提醒我們什么是好的規劃，規劃的實質意義何在?

好的規劃的可貴，并不在于它對未來發展形勢預測的準確性有多高，也不在于它理性地建構了一個多么宏偉誘人的藍圖，而在于它是否符合其時的發展階段，是否有把圖畫變成現實的可能。在一個不缺乏智慧的時代，擁有反映公共利益的決策機制，實現民主、科學、規范的規劃決策過程，有效評估監督規劃實施效果以及形成統一協調的規劃管理體制，比接近完全理性的規劃本身更為重要。

從這個意義上講，下一步我國的發展規劃改進的目標無非是以下內容：一是推進規劃工作的法制化；二是明確規劃定位，理順機制，加快形成由國土規劃、經濟社會發展規劃、區域規劃構建的合理的規劃體系；三是加快建立由規劃編制、執行、評估、調控組成的完整的規劃管理體系。除此之外，進一步深化行政管理體制的改革，實現政府職能的根本性轉變則應是規劃得以改進更為迫切而根本的保障。