信陽“禁酒令”風波始末

石　破

河南禁酒，并非信陽一市。但在這個酒文化盛行的省份里，卻只有信陽因一把手的強力推行，取得了世人矚目的意外效果。隨后引發的風波，實際是河南酒企與地方政府圍繞公務消費展開的利益博弈。

如果沒有河南省酒業協會“攪局”，信陽市委、市政府的“禁酒令”還不會在全國引起這么廣泛的關注。

信陽“禁酒令”是2007年1月初開始實行的，當時的影響僅限于信陽市內。去年末和今年初，多家媒體報道和討論信陽“禁酒令”，截至今年2月18日投票截止，在人民網評選的“2007年十大地方新政”中，信陽“禁酒令”的票數名列第一。

豫酒困境

“我們不是反對信陽‘禁酒令，只是質疑。”河南省酒業協會會長熊玉亮說，“酒企把情況反映到協會，協會不能不表述一下意見。”

酒業協會對“禁酒令”最初的異議，出現在2007年12月22日，熊玉亮在全省第四季度名牌骨干白酒企業聯席會上的講話。他在談到“協會近期工作”時說：“針對部分省轄市黨委、政府規定的‘禁止公務人員在工作日中午飲酒，明知故犯者，就地免職的規定(俗稱‘禁酒令)，經咨詢這是明顯的違法行為。公務員中午喝酒，是公民個人生活領域，只要不影響工作，公共權力就不能干涉私人生活。對飲酒影響工作的可以按《公務員法》處理，而不能超出法律規定制定文件代替法律。協會待匯集行業意見后擬向省人大常委會法工委、省政府法制辦反映，要求修改或撤銷這一規定。”

當時，河南省除信陽市之外，還有南陽、許昌、開封、商丘、駐馬店等城市也提出“禁酒令”，另有一些城市正準備搞“禁酒令”。同時，河南省公安廳、省工商局、質檢局等單位亦在本系統內提出過類似“禁令”。

河南酒業協會會長熊玉亮針對“禁酒令”的這番講話，有個大背景，就是本省白酒行業目前面臨的困境。

河南白酒最好的光景是1990年代，到1998年達到頂峰。當時河南的白酒產量居全國第三，宋河、寶豐被評為全國名酒，還有一大批省優、部優酒。仰韶、宋河、林河、寶豐、賒店等白酒品牌都在中央電視臺做廣告，每年一擲3000萬。

河南的白酒企業，最初都是當地政府辦的，所謂“當縣長，辦酒廠”。因為白酒的利潤率超過200％，資金周轉也很快。

但是，到1999年，豫酒就跌入了低谷。一是國家稅收體制調整，酒類企業的增值稅、消費稅都讓國家拿走了，地方辦酒廠的積極性不如過去了。二是從1990年代中期，河南白酒廠急功近利，從四川大量購進原酒勾兌，喪失了河南酒特有的風格，反而培育出一大批川酒風味的消費者。

1999年至2001年，河南白酒連續3年產量下降、經濟效益下降。1998年河南規模以上白酒企業的產量是42萬噸，到2001年只有15萬噸。

熊玉亮正是1999年明從河南省輕工廳調來省酒業協會擔任會長的。

熊玉亮說，從2002年起，隨著制藥、房地產等業外資本的進入，河南白酒行業又逐漸好轉。但豫酒至今沒有全國性品牌，所以很難做全國市場，應從實際出發，做好區域市場或家門口市場，有選擇做一些區域重點市場。

既然河南白酒主要只能在家門口銷售，而白酒消費的主渠道之一又是公務、商務接待活動，各地爭相出臺的“禁酒令”，便可能會影響河南白酒的“復興”大計。

公務用酒之爭

因“禁酒令”而聞名全國的信陽處于我國南北交界處，既是南方的北方，又是北方的南方。所以信陽人既有南方人的講究，表現在愛吃上；又有北方人的豪爽，表現在海喝上。但信陽公務員的工資收入全省最低，中午喝酒多數都是喝的公款。

信陽市的主要公務、商務接待用酒是金谷春系列酒。“金谷春”是五糧液集團的品牌，但酒的產地卻在信陽市淮濱縣，它是采用五糧液集團的酒漿原液，在淮濱烏龍酒廠勾兌灌裝的。這項合作，是10年前到淮濱縣定點扶貧的中紀委工作隊員為雙方牽的線。“金谷春”系列酒的開發成功，迅速使烏龍酒廠成為當地龍頭骨干企業，不僅增加了縣財政收入，而且還推動了當地玉米、高粱、紅薯等相關農產品的發展。

據烏龍酒廠一名領導說，去年該廠的銷售收入比前年下降兩成，主要原因就是信陽搞了“禁酒令”。這名廠領導的言論見諸媒體后，因為不合當前信陽政治的大氣候，他受到縣領導申斥，令其收聲。

信陽市監察局局長尹建基承認，“禁酒令”肯定會對白酒企業有影響。他說：“因為信陽公務員是當地白酒消費的主體。‘禁酒令下達后，信陽白酒的銷售如果不受影響，反而說明我們的禁酒無效果，邏輯上說不過去。但是，我們也調查過，金谷春的銷售是分片的，雖然它在豫南片的銷售受影響了，其他片沒有受到影響。”

河南的白酒消費市場，公務、商務招待用酒是一大塊。但公務招待用酒以“茅、五、劍”為主，處級以上干部基本上都喝茅臺。熊玉亮說，他從茅臺酒廠得到的消息，茅臺酒全國銷量的前三名是貴州、北京和河南。

熊玉亮說，河南酒的酒質還行，但是檔次低，品牌不響亮。2002年河南各大白酒廠陸續改制后，都開始主推中高檔酒。“茅臺酒八九百塊錢一瓶，它就真值那么多錢?喝茅臺已經成了身份、地位的象征，成了面子問題。現在我們宋河的‘共贏天下也賣到了400多元，寶豐、賒店酒也有二三百塊一瓶的，喝豫酒也不丟面子了。而且外省人到河南，都想嘗嘗這里的地方風味，喝點河南酒。”

因此，從前年開始，由省酒業協會策劃，河南省酒類企業的十幾名全國及省級人大代表、政協委員在兩會期間搞“關于在全省各類公、商務活動中使用河南名酒的議案”，連續提了兩年，熊玉亮說“喝豫酒”的提案今年還要搞。

他說：“政府不是沒有理睬我們，這事兒不能明說，他們實際上還是支持的。省接待辦已給過我們答復，他們挑選了部分豫酒作為招待用酒。另外，今年我們給省委書記徐光春、省長李成玉寫了信，希望兩位省領導帶頭喝豫酒。李省長不喝酒，徐書記現在每逢重大招待場合都喝河南酒，起著親身倡導作用。”

河南省酒業協會原為省輕工廳的二級單位，2003年機構改革后，輕工廳并入商務廳，酒業協會的業務主管單位亦隨之變更。力倡“禁酒令”的信陽市市委書記王鐵，曾當過商業廳下屬的糖酒公司經理。2003年機構改革時，原商業廳的一部分職能亦并入商務廳，因此，現商務廳中高層干部中，有多名王鐵書記以前的同事。

河南省酒業協會對“禁酒令”的質疑。本來想在今年省兩會期間搞提案，但因被媒體提前曝光，遭到自己的業務主管——省商務廳喝止，就不再搞了。

禁酒令是否違法

亢銀忠是河南德英杰律師事務所律師。熊玉亮講話里提到“經咨詢，這(‘禁酒令)是明顯的違法行為”，他所咨詢的就是亢銀忠。

接受河南省酒業協會的咨詢委托后，亢

律師寫了一份近萬字的《關于對信陽市政府對公務員中午禁酒的法律意見書暨酒類企業危機公關策劃方案》，大致意思是：

公務員中午喝酒，是公民個人生活領域，只要不影響工作，公共權力不能干涉私人的生活問題；

《國家公務員法》中，并沒有明確條文規定公務員中午不能喝酒，倒是規定了對公務員違紀的處分，應當事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法、手續完備；

對個別干部喝酒影響工作的。可以按照《公務員法》依法處理，而不能超出法律規定制定政府文件代替法律；

信陽市規定：對違反“禁酒令”的人員，督察組可以“先斬后奏”，處理后再匯報，還可公開曝光。這是和國家歷來強調的“依法治國，依法行政，依法定程序處理違法者”的要求相違背的。

亢律師萬言書的最后，建議河南省酒類企業進行“危機公關”，包括向省人大、政協、省政府、省監察審計等監督機關及媒體反映，要求上述部門進行監督，迫令信陽市委、市政府糾正其“禁酒令”。

然而，如果真像亢律師所言，“禁酒令”侵犯的是公務員的私權和個人生活領域，那么由酒類企業出頭替公務員申張權利(雖然是中午喝酒的權利)，是否有申訴主體錯亂之嫌?反之，如果“禁酒令”侵害的是酒類企業的合法經營權，酒類企業當然有權向有關部門反映，要求予以監督、糾正，但亢律師的意見書里卻沒有與此相應的事實、數據和請求。

對這個問題，亢律師沉吟一下,然后說：“信陽的公務員要受當地政府領導，就是有意見他也不敢申訴；其他地方的公務員，只要‘禁酒令侵害不到他的權益，他也不會申訴。”

亢律師的言論曝光后，在網絡和報紙、電視上引起紛紜爭議。中國法學會行政法研究會副會長、北京大學法學院教授姜明安接受《人民日報》采訪時說：河南省酒業協會及其委托律師對“禁酒令”提出異議，這種做法值得肯定，證明了中國人法治觀念的提升。但姜又說，就具體事件而言，“禁酒令”是符合法治精神的。

亢律師是姜明安教授的崇拜者。對于姜教授的表態，亢律師很興奮。他說，我不反對“禁酒令”，反對的是“一刀切”。干部中午喝了酒，下午不上班，說明政府的管理有問題。如果他下午不上班就當不成公務員了，他敢這樣做嗎?現在不讓他中午喝酒，但他晚上變本加厲地喝，喝得酩酊大醉，也會影響第二天上班，這個怎么處理?

亢律師又說，如果經過充分論證，“禁酒令”確實可行，我們有必要建議人大代表搞個提案，修改《公務員法》，干脆將“禁酒令”寫進去!因為現在各地的“禁酒令”內容不一，有的是市里出臺，有的是縣里出臺，還有的是部門出臺，有些亂。

英國BBC、美國《紐約時報》、香港鳳凰衛視等境外媒體也請求采訪亢銀忠律師。亢律師很興奮，但他請示了自己所在的律師事務所領導后，謹慎地拒絕了采訪要求。

微妙的省紀委“禁酒令”

信陽市紀委效能監察室的王主任說，“禁酒令”不是信陽市的發明，省紀委2005年就發過文件了。去年年初他們提出“禁酒令”，正是依據省紀委的這份文件。

河南省紀委的紀發(05)10號文件，題目是《關于嚴禁機關工作人員影響公務和形象飲酒行為的暫行規定》，其中第二條：機關工作人員飲酒應遵守下列規定：1、不準工作時間和工作日中午飲酒(下略)。

這份文件申明，本規定的適用對象是全省所有公務人員；如有違反者，情節較輕的，按管理權限由有關機關和單位進行批評教育，或給予組織處分；情節嚴重并造成惡劣影響的，給予黨紀、政紀處分；涉嫌犯罪的，移交司法機關處理。

但省紀委文件的第二條第一款后面還有個括號：(重大慶典、重大對省外公務接待活動等除外)。河南多個省轄市在制訂本地“禁酒令”時，都照搬了這個括號。

最早報道信陽“禁酒令”及省酒業協會異議的《河南商報》記者徐振江說：“為什么河南很多地方都搞‘禁酒令，只有信陽效果明顯?一是他們的禁令沒有這個括號，二是他們有專門的督察組，逮住了就罰，所以干部不敢中午喝酒了。”

徐振江等記者曾到豫東某縣采訪，縣里有關部門中午要設酒宴招待他們。徐問：“你們縣不是有‘禁酒令嗎?”對方回答：“你們是重要客人，我們這算‘重要的對外公務接待活動，可以除外。”

另一次，有個投資考察團到亦實行了“禁酒令”的某省轄市考察，中午市長設宴接待。開席前市長說：“很抱歉，因為我們有‘禁酒令，我不能喝酒，我讓副市長來陪大家吧。”市長走后，副市長說市長發了話，下午我不用上班了。他喝得酩酊大醉。

信陽市紀委效能監察室的王主任說：“我們信陽沒有這個括號，不論什么人，不管什么情況，也不管他喝的什么酒，執行和處理都不留任何空間。”王主任說：“去年年初，省委徐光春書記來信陽，我們跟徐書記說了‘禁酒令，徐書記都帶頭遵守。那些信陽籍的老將軍(信陽的新縣是紅色老區，出過許世友等將軍，人稱‘將軍縣)來了，中午也自覺不喝酒。”

去年年初，信陽市委、市政府的兩個“一號文件”，是把“干部作風建設”和“優化經濟建設環境”的號令綁在一起發出的。關于“干部作風建設”里有5條禁令，“禁酒令”是其中之一。

兩個文件發出后，信陽市委、市政府隨即成立了“信陽市干部作風建設、優化經濟發展環境工作督察領導小組”，組長、副組長由信陽市委、市政府領導及市紀委書記擔任，領導小組下設辦公室，主任是市監察局局長尹建基。

尹建基說：“‘禁酒令為什么信陽執行得好?不帶括號和有專門機構督察這兩個原因都對。但我覺得應該列為第一條的原因是：‘一把手的決心大。因為中國的事情，只要‘一把手不去認真。啥機制都能搞壞了。”

信陽“禁酒令”也確實被外界視作王鐵書記的個人“鐵腕”作風的體現。為了體現對“禁酒”督察工作的重視，“督察辦”下設3個督察小組，組長都是特聘的退居二線的正處級干部。去年8月1日，王鐵書記召開座談會，總結督察經驗。然后要求各縣區都要成立督察組。

去年至今，信陽已查處了444名違犯“五禁令”和“十不準”的公務員，其中處分164人。這些公務員大部分都是因違犯“禁酒令”而被查處的。

劉貴榮是第三督察組的組長。她說開始時最大的阻力來自自己。擔心會得罪人，但到現在，還沒人跟督查組成員糾纏。“現在我們不敢說這個現象已經杜絕，只是問題越來越隱蔽了。像公安系統早就有‘禁酒令，但干警外出時喝酒，領導就不容易發現；鄉干部到村里搞調研、參加農村的紅白喜事時也會喝酒。還有的干部頭天晚上喝酒多了，影響第二天工作，也不行。只要我們測試出他有酒味，就視為今天喝酒。”

劉說，針對日漸隱蔽的問題，他們幾個督察組正在研究新的對策。

矛盾的禁酒心理

由于沒想到“禁酒令”會引起這么大的反響，信陽市的相關部門表現出矛盾心理，一是既想宣傳現在“禁酒”的成績，又不想把過去的風氣說得太不堪；二是既想把“禁酒令”執行得雷厲風行，又想避免引起“是否違法”之類的懷疑和爭議。

關于信陽市對媒體聲稱的“‘禁酒令實施半年來，節省招待費4300萬元”這個數字，尹建基說：“我認為這個數字沒有夸大。有人說半年節省43007Y，一年豈不就上億了?信陽市的招待費該有多少億呀?但按照大家公認的數字，全國公款吃喝一年3000億元，分到每個地級市又是多少億呢?我認為信陽還不算多。公務招待費是個很模糊的東西，雖然國家有規定：只能將財政預算的2％用于公務招待，但這個費用各部門的財務報表上都不顯示，卻每天都在發生，所以你也不知道哪個市究竟有多少招待費，它是國家財政管理的一個空白，是管理制度上的缺陷造成的。”

尹又說，4300萬的數字，是按照信陽每個市、區直屬單位及每個鄉鎮每天一桌酒席來算的，“實際上，隨便到一個鄉鎮，經常中午都有幾桌客人。”

自從鄭州的亢律師發飆，認為信陽“禁酒令”違反了《公務員法》，并有侵犯私權之嫌后，信陽方面在宣傳成績時都謹慎起來。市紀委效能監察室的王主任說：“所謂‘就地免職是媒體說的。我們對違犯規定者，是嚴格按照《公務員法》、《中國共產黨紀律處分條例》和《行政效能監察暫行辦法》等進行處理的。免職只是一種組織措施，對于錯誤情節惡劣的公務員，有必要暫時停止他的職務，以便于進一步調查，調查后再按規定處理。免職不是撤職，沒犯錯誤的干部，因工作調動等也可以免職。”

市監察局局長尹建基說：“處理與處分不同。處理包括檢討、通報批評、免職等，處分是正規的處罰，黨員干部犯錯誤到一定程度才會受到處分，包括黨內警告、行政警告、記大過和撤職等。”

至于“督察組可以先斬后奏”這個說法，在劉貴榮持有的“特別督察證”上是如此表述的：“持證人對督察過程中發現的問題，有權當場提出處理意見，并報市督察工作辦公室，同時監督相關部門落實到位。”

尹建基局長說：“我們是這樣提的，但督察組還是要匯報。可以先讓違犯者寫檢查，停止工作，這不是處分。等到調查報告上來，我們進一步核實情況，再按干部管理權限處理。”

尹建基表示：“我們處理了這么多公務員，沒有一個申訴的。人民群眾對此也很滿意，說明過去的做法是不合適的，現在的做法是合適的。今年2月中旬，河南省紀委調研室專門來信陽調研‘禁酒令，省紀委的調研肯定了我們的做法，并將材料報到了中央。”

自從信陽“禁酒令”引起全國反響后，已有江蘇、福建、吉林、黑龍江以及省內的開封、商丘、許昌等地有關部門前來取經。

值得深思的是，全國共有多少消費品生產和服務性行業，是依靠公務消費繁榮起來的?政府財政透明化、從源頭上管理公務消費、降低行政成本，加強人大監督等根本之策，聽來已不新鮮，最終惹來八方關注的，卻不過是一紙午飯不讓人喝酒的“禁酒令”。