政府建設(shè)新觀察

趙　杰

胡錦濤首次就政府工作發(fā)表系統(tǒng)講話時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)體系建設(shè)的重要性和緊迫性。而通讀溫總理報(bào)告，在民生領(lǐng)域歷史投入不足、財(cái)政支出改革艱難、改革方案優(yōu)選過程復(fù)雜的情況下，中央政府在提高社會事業(yè)水平與“花錢買民生改革機(jī)制”兩者之間正進(jìn)行務(wù)實(shí)的平衡。

黨的十七大對政府建設(shè)提出一個(gè)總體性的改革目標(biāo)，即“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，也描繪了通過改革希望達(dá)到的行政管理體制新目標(biāo)、政府職能轉(zhuǎn)變新狀態(tài)、政府機(jī)構(gòu)新規(guī)模。

但是，除了大部門體制引發(fā)社會各種聯(lián)想和期望外，30年來首倡推進(jìn)全面改革的十七大，會激發(fā)政府建設(shè)發(fā)生哪些新轉(zhuǎn)變?十七大后，在形成有利于科學(xué)發(fā)展的行政管理體制和服務(wù)型政府方面，會有多大范圍、何種深度的新動作?在政府建設(shè)問題上，高層意愿與公眾需求，會在多大程度上求得平衡?經(jīng)歷十六大以來歷時(shí)5年的探索與打磨，在政府的規(guī)范性建設(shè)取得突破后，政府建設(shè)和改革又面臨哪些新難題?總而言之，黨的十七大精神究竟會怎樣影響政府的理想性建設(shè)與現(xiàn)實(shí)性抉擇，十七大后政府建設(shè)的“規(guī)劃總圖”與“操作分圖”會是什么樣等等，都為社會公眾急切關(guān)注。

而兩會的召開提供了初步的答案。

節(jié)奏與態(tài)勢

政府建設(shè)同樣需要解放思想。除了要有推進(jìn)全面改革的意愿、勇氣和信念，還要有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會變化，有步驟而又不停頓的科學(xué)精神。

2月23日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，就推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)發(fā)表講話，就政府工作發(fā)表了系統(tǒng)性意見。他對5年來服務(wù)型政府建設(shè)的探索思路予以肯定，并提出未來服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)是建立基本公共服務(wù)體系。因?yàn)椋瑥膱?zhí)政黨建設(shè)的長遠(yuǎn)需要來看，只有將政府的公共服務(wù)“做實(shí)”，才談得上為社會公眾參與社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供基本條件，才談得上讓社會公眾分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，才談得上更好地在發(fā)展中執(zhí)好政、用好權(quán)、保持先進(jìn)性。執(zhí)政黨有充足的理由格外看重政府建設(shè)中的這項(xiàng)建設(shè)。

緊接著，25日至27日，中央十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，深化行政管理體制改革，要貫徹精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，要做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，并提出到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標(biāo)。這可以看作是吹響了以行政體制改革為突破口，有步驟實(shí)施包含政治體制改革在內(nèi)的全面改革的號角。

3月5日開始召開的十一屆人大一次會議，又討論溫家寶總理的《政府工作報(bào)告》，通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。

年初，政治局集體學(xué)習(xí)為服務(wù)型政府建設(shè)定調(diào)，二中全會為行政管理體制改革提出指導(dǎo)性意見和時(shí)間表，《政府工作報(bào)告》系統(tǒng)梳理服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)績與缺憾，中央高層以服務(wù)型政府建設(shè)來回應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，以政府管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)方式的轉(zhuǎn)變來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，以行政管理體制改革來帶動推動全面改革的決心和態(tài)勢，一目了然。

階段性成效

自黨的十六屆三中全會明確提出“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”，中央作出完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定以來，政府自身建設(shè)的理論和實(shí)踐也有了明顯進(jìn)展，主要包括：

(1)全面履行政府職能，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，更加突出社會轉(zhuǎn)型期的公眾對社會管理和公共服務(wù)職能的現(xiàn)實(shí)訴求。“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的十六字政府職能，鮮明地展示了以社會管理和公共服務(wù)為核心內(nèi)容的服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵。

(2)2005年4月，全國人大通過《中華人民共和國公務(wù)員法》，各級政府及其工作人員依法處理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法要追究”。2004年4月，國務(wù)院制定了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了10年左右基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

(3)5年來，國務(wù)院取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目692項(xiàng)。

(4)完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社，會聽證制度、決策責(zé)任制度。

(5)多種方式和渠道推動政務(wù)信息公開。2007年4月，國務(wù)院公布《中華人民共和國政府信息公開條例》。地方政府和各部委按照新聞發(fā)言人制度，定期發(fā)布政務(wù)消息或回應(yīng)社會質(zhì)詢。

(6)推動人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題納入民生問題解決的渠道。

(7)建立全國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和應(yīng)急管理體系，形成了從國家總體預(yù)案到專項(xiàng)預(yù)案，從國家部門預(yù)案到地方預(yù)案的預(yù)案體系。各級政府成立了應(yīng)急管理辦公室。

可以說，5年來，政府自身建設(shè)和改革至少達(dá)到了三方面效果：一是政府工作重心開始由計(jì)劃管制型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。二是政府工作機(jī)制與民生難題的對接更加密切。政府財(cái)政增加了社會發(fā)展事業(yè)的投入，政府加強(qiáng)了涉及民生問題改革的調(diào)研，政府各部門、社會各階層對民生領(lǐng)域的體制改革的各種意見得以掌握，深化民生改革的意愿進(jìn)一步加強(qiáng)。三是政府法治化、透明化建設(shè)框架初步建立，政府內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合的政府行為約束機(jī)制初顯端倪，政府與社會公眾參與相結(jié)合的社會治理新關(guān)系初步建立。

可以說，5年來圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，政府管理的服務(wù)型理念、政府管理的公共性理念、政府與民眾合作管理的社會治理理念逐步融入各級政府官員的頭腦，企業(yè)和各類社會組織通過各種渠道和方式，積極參與政府決策和社會管理的態(tài)勢日漸清晰。由中央政府推動的這種觀念啟蒙，對進(jìn)一步深化政府改革，對在2020年前建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，具有重要作用。

轉(zhuǎn)入實(shí)體性建設(shè)

自執(zhí)政黨的十六大后開創(chuàng)政治局集體學(xué)習(xí)傳統(tǒng)以來，政治局首次以政府建設(shè)和行政體制改革作為專題學(xué)習(xí)的內(nèi)容，胡錦濤總書記也是首次就政府工作發(fā)表系統(tǒng)的講話。這個(gè)講話，再加上隨后的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，預(yù)示著下一步的政府建設(shè)要在機(jī)構(gòu)整合力度，建設(shè)服務(wù)型政府方面取得突破。

胡錦濤總書記在政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話，肯定了過去5年以全面履行政府職能為主線的服務(wù)型政府建設(shè)的基本思路和基礎(chǔ)性努力，但是又突出強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)體系建設(shè)的重要性和緊迫性，即“圍繞逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。”

閱讀新華社通稿，可以發(fā)現(xiàn)，胡錦濤總書記在政治局第四次集體學(xué)習(xí)講話，對基本公共服務(wù)體系的建設(shè)構(gòu)想包含三個(gè)層次：

(1)公共服務(wù)體系建設(shè)建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和水平，逐步建設(shè)。公共服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)思想是惠及全民和公平公正，但建設(shè)步驟要把握水平適度、可持續(xù)發(fā)展的原則。

(2)基本公共服務(wù)均等化，是公共服務(wù)體系建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，也是服務(wù)型政府建設(shè)的重要價(jià)值追求，但也需要逐步實(shí)現(xiàn)。應(yīng)圍繞逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，協(xié)調(diào)處理好公共服務(wù)的覆蓋面、保障和供給水平、政府財(cái)政能力三者間關(guān)系。

(3)公共服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵是創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，形成公共服務(wù)供給的社會和市場參與機(jī)制。通過公共財(cái)政、社會組織、企業(yè)與家庭的合作，發(fā)揮和體現(xiàn)財(cái)政資金的公益性價(jià)值，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效益。

閱讀新華社通稿，還可以發(fā)現(xiàn)講話實(shí)際上指出了，服務(wù)型政府建設(shè)必須逐步轉(zhuǎn)入新階段。理性認(rèn)識與實(shí)踐構(gòu)建要開始互動和協(xié)同推進(jìn)。若僅僅停留于政府職能的自我宣示和自我清理這類基礎(chǔ)性工作，缺乏包含公共服務(wù)體制、公共服務(wù)方式、公共設(shè)施在內(nèi)的基本公共服務(wù)體系建設(shè)這類體制性、實(shí)體性建設(shè)，服務(wù)型政府仍然難以與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相配套。

2004年初，溫家寶總理曾對政府的公共服務(wù)職能有個(gè)界定：“就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。”(簡稱“三公共一公眾”)黨的十七大報(bào)告又提出“全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。但這僅僅是社會公眾對政府公共服務(wù)需求的一個(gè)概略性描述。教、勞、病、老、住這些社會需求，對應(yīng)著公共教育體系、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系、公共文化體系、就業(yè)服務(wù)體系、社會保障體系、公共安全和應(yīng)急管理體系、保障性住房供給與管理體系等建設(shè)，這些民生問題必須通過進(jìn)一步深化財(cái)政和社會體制改革，通過公共服務(wù)體系建設(shè)來滿足。

但是，現(xiàn)有的政府規(guī)模、現(xiàn)存的中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)對應(yīng)關(guān)系、現(xiàn)存的預(yù)算討論和管理狀況、部門利益和地方利益背后的經(jīng)濟(jì)動力，都加重了基本公共服務(wù)體系建設(shè)的難度。

機(jī)構(gòu)改革的必要性與“后機(jī)構(gòu)改革時(shí)代”政府建設(shè)的復(fù)雜性并存，這個(gè)格局愈發(fā)突出。在此意義上，這次在小范圍內(nèi)探索實(shí)行的職能有機(jī)統(tǒng)一的大部委制，才僅僅拉開了建立與基本公共服務(wù)體系相配套的國務(wù)院機(jī)構(gòu)格局的序幕。

建設(shè)難點(diǎn)和改革重點(diǎn)

我們通讀溫總理報(bào)告，并將之放到2020年前這么一個(gè)更長的政府建設(shè)區(qū)間，可以看到，建立基本公共服務(wù)體系，增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力，在完成了一系列觀念性、基礎(chǔ)性建設(shè)后，又不得不面臨眾多實(shí)踐性、體制性的新挑戰(zhàn)。

由于民生領(lǐng)域歷史投入不足、財(cái)政支出改革艱難、改革方案優(yōu)選過程復(fù)雜，經(jīng)過連續(xù)幾年對民生領(lǐng)域的全面投入和進(jìn)行相應(yīng)的局部改革，民生問題雖逐步緩解，政府對各領(lǐng)域改革的主要掣肘因素和環(huán)節(jié)，社會各階層對民生領(lǐng)域體制改革的不同期望和意見也逐漸清晰。但是，在這些領(lǐng)域進(jìn)行全方位改革，以及在某項(xiàng)民生改革系統(tǒng)內(nèi)部。形成整體性改革操作方案，既受到財(cái)政能力的制約，也受到政府機(jī)構(gòu)何不同利益的干擾，還存在如何選擇與中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)的保障體制、供給體制、監(jiān)管體制的不同意見。

現(xiàn)實(shí)選擇，只能是在改革共識和框架基本清晰基礎(chǔ)上，通過逐步加大財(cái)政超收中用于社會建設(shè)和民生改革的資金比重，按照先明確政府在各民生領(lǐng)域責(zé)任及其體現(xiàn)形式、先投入基本公共服務(wù)環(huán)節(jié)、先投入達(dá)成共識環(huán)節(jié)的原則，分步驟、逐步做實(shí)民生改革中最關(guān)鍵、最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。報(bào)告提出的安排財(cái)政超收的使用原則，就不僅僅停留在增加民生領(lǐng)域的數(shù)量投入，而是在實(shí)現(xiàn)提高社會事業(yè)水平與“花錢買民生改革機(jī)制”兩者之間務(wù)實(shí)的平衡。

而行政權(quán)力過分集中、缺乏制約，是多種社會矛盾在政府機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)的綜合表現(xiàn)。溫家寶在報(bào)告中對政府自身的批評，其“不留情面”和嚴(yán)厲的程度，是歷次《政府工作報(bào)告》中比較罕見的。這顯然是為改革造勢。今年的報(bào)告提出了強(qiáng)化政府層級監(jiān)督，推行行政問責(zé)制度和政府績效制度，提高政府工作透明度的監(jiān)督思路。去年的《政府工作報(bào)告》，只是提出各級政府及其工作人員“都要接受新聞輿論和社會公眾監(jiān)督”，今年進(jìn)一步提出了“創(chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府”的新要求。“創(chuàng)造條件”，給公眾拓展聯(lián)想空間。“更有效地監(jiān)督”，除了包含群眾監(jiān)督政府方式多樣、程序簡單外，主要應(yīng)包括監(jiān)督結(jié)果公布的規(guī)范化、監(jiān)督結(jié)果處理與官員問責(zé)追究的法治化、單一的事項(xiàng)監(jiān)督與推進(jìn)相應(yīng)體制改革的深度關(guān)聯(lián)化。

“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”，只有轉(zhuǎn)化成為政府政策，融入政務(wù)流程，體現(xiàn)到公務(wù)員行為中，才能真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的執(zhí)政理念。本次《政府工作報(bào)告》對政府建設(shè)新問題的分析、對政府改革重點(diǎn)和重心的新選擇、對加強(qiáng)政府監(jiān)督的新覺醒，必將對十七大后至2020年前，政府建設(shè)的科學(xué)化、政府改革務(wù)實(shí)化、政府運(yùn)行的公共利益化，產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。