“新特區”的夢想與現實

趙靈敏

“新特區”在很大程度上承載了人們變革現有不合理利益格局和發展模式的夢想。這是“新特區”可以承受之重嗎?制度創新會成為“新特區”的第一選擇嗎?“新特區”的主政者顯然更清楚自己要的是什么。

自2005年6月到2007年12月，我國已經產生了四種類型的綜合配套改革試驗區：上海浦東、天津濱海新區、成都重慶全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區、武漢城市圈和長株潭城市群的資源節約型和環境友好型社會(簡稱“兩型社會”)建設綜合配套改革試驗區。為區別于深圳等1980年代確立的老特區，這四類綜合配套改革試驗區被統稱為“新特區”。2008年2月，國務院正式批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》，于是，作為目前國內面積最大的國際、國內多區域合作示范區，廣西沿海地區也成為“新特區”的一員。

由于實施時間很短，中央對于“新特區”的改革目標、思路等顯然還處于摸著石頭過河的階段，并無公之于眾、系統成套的解釋和說明，但坊間的評論早已鋪天蓋地，普遍的看法是，“新特區”不再以GDP的高低論成敗，而是要綜合解決市場經濟深層次的問題，實施制度創新；經濟增長將不再是壓倒一切的“硬道理”，而是要服從以人為本的原則，以不擴大貧富差距、城鄉差距，不損害環境為前提，統籌兼顧和涉及社會管理體制、行政管理體制和政治體制等方面的改革。

顯然，在改革共識已見分歧的當下，人們把對合理新秩序的期待一股腦地加給了“新特區”。“新特區”在很大程度上承載了人們變革現有不合理利益格局和發展模式的光榮和夢想，但是，這是“新特區”可以承受之重嗎?在GDP崇拜和經濟決定論仍然甚囂塵上的時候，制度創新會成為“新特區”的第一選擇嗎?在改革日益部門化、利益博弈錯綜復雜的今天，“新特區”的體制創新試驗到底能走多遠呢?

新在何處?

改革開放之前，我國長期實行計劃經濟，與西方很少經濟往來。1970年代后期，黨和政府逐漸把工作重點轉移到經濟建設上來。

由于資源、物質條件有限，也為了把萬一失敗后的負面效應減至最低，國家選擇的是非均衡發展戰略，選擇區位優勢明顯的省市集中配置資源。讓一部分人(地區)先富起來：先東部后中西部，而東部領風氣之先的地位，又集中體現在幾個經濟特區所享有的優惠政策上。

和今天人們的想象不同，當時高層對經濟特區的前景并無把握，內部意見也不盡一致。事實上，直到1985年6月29日，鄧小平在會見阿爾及利亞民族解放陣線代表團時還說：“深圳經濟特區是個試驗，路子走得是否對，還要看一看。它是社會主義的新生事物。搞成功是我們的愿望，不成功是一個經驗嘛。”

在這樣一種沒有十足信心的預期之下，選擇的經濟特區就不會是那些經濟實力很強、牽一發動全身的地區，比如工業重鎮上海，而恰恰必須是經濟實力不足的地區，因為一隅之地，若敗不至在全國產生多大的影響；而如果成功，卻對大局有示范意義。同時，由于要發展外向型經濟，特區必須要放在沿海；另外，由于此時中英談判已經開始，中國政府開始考慮不久的將來對港、澳收回主權，并希望能影響臺灣。顯然，要讓港澳臺同胞對國家產生認同，和它們毗鄰的那些地區的發展狀況也不能太寒酸了。

而這些條件，深圳、珠海、汕頭、廈門四個經濟特區都具備：計劃經濟時代它們長期被視作戰備前沿，投資嚴重不足，在全國經濟中的比重微不足道；它們處于沿海地區，并分別毗鄰香港、澳門和臺灣，汕頭則是著名的僑鄉，有眾多成就卓著的海外同鄉，人脈廣泛。顯然，這些地區在改革開放中的先發優勢，并不是建立在其自身資源稟賦的基礎之上，而更多是因為自身的區位優勢和國家權力的強力推動。

經過近30年的發展，經濟特區確實起到了在原有體制之外“殺出一條血路來”的示范作用。尤其是深圳特區的改革創新，有力地推動了全國的經濟發展和思想解放，功莫大焉，并收獲了大量基于對外開放、吸引外資的“外向型”經驗。但此時，中國的改革開放經歷了狂飆突進式的發展之后，也開始暴露出矛盾和危機，主要表現為：政府管理的效能不高，管治危機時有發生；區域發展不平衡，東部和中西部之間的差距不斷擴大；沿襲已久的粗放型經濟增長方式沒有得到改變，資源浪費和環境污染問題嚴重；城鄉二元結構雖廣受詬病，但仍然根深蒂固……而且這其中每一個問題的解決，沿用以前慣用的單項突破式改革模式已經行不通，因為它們廣泛牽扯到社會管理體制、行政管理體制和政治體制等方方面面的改革。

在此情況下，國家再次祭起了試點的大旗，從2005年65起設立綜合配套改革試驗區。盡管有很多學者對在加入WTO的情況下設立新特區的合理性提出質疑，但顯然，在某項政策大面積推行之前進行試點，這已經成為國家決策的路徑依賴；而在發展進入一個需要觸及更深層次利益格局的時候，國家同樣需要規避風險，減少失敗可能的沖擊。

而在綜合配套改革試驗區的名稱之下，各地的側重點是不同的。成渝是城鄉統籌、武漢和長株潭則是“兩型社會”，而浦東和濱海新區的綜合配套改革試驗區之前雖然沒有定語，但其側重點通過其后的一系列文件體現出來：前者是政府職能的轉變，后者偏重金融改革和自主創新。而這六地，沿海兩個、中部兩個、西部兩個(不包括最新的北部灣經濟區)，這顯示改革開放從地理空間來說已由東向西推進，對改變目前的區域經濟格局意義重大。

顯然，這些都暗合了目前改革過程中的難點和重點，顯示了中央改變現狀的決心和力度。只是許多人寄予厚望的體制創新和政治改革，并沒有在名稱上明確表達出來，雖然它們是“綜合”、“配套”的題中之意，但其實際的實現程度，還要看中央到底能賦予多大的試驗權，以及屆時的政治氛圍。顯然，這其中充滿了不確定性。

“新”的吸引力

2007年下半年，國內曾經掀起一輪爭奪“新特區”的熱潮，有六個地區提出了申請，各地的造勢手法可謂五花八門，有的借助媒體，有的搭建專門班子、精心策劃，有的請出人大代表、政協委員助陣等等，可謂無所不用其極。那些地位已經明確的“新特區”無不歡欣鼓舞，而落敗者則深感失落。此情此景，與深圳當年成為第一個特區時如履薄冰、其后不斷遭受各方質疑的遭遇形成了鮮明對照。

其中一個根本原因是，中國的市場經濟改革雖然已經觸及多方面的矛盾，但中央掌控資源配置權限、自上而下配置資源的體制并沒有觸動，并且集中表現在金融、土地、稅收、財政等政策資源上。隨著一些關鍵部門管理權的逐步上收和事權的逐步下放，地方的政策創新十分有限，地方政府在政策實施上普遍趨于保守。而一個地區如果能設立為“綜合配套改革試驗區”，上述政策環境的約束就會得到極大改善，可以更多發揮地方的自主性。

“新特區”的一個被廣為宣傳的亮點是：中央并未給予試驗區更多的實體優惠政策，而是賦予其“先試先行權”。比如，中央對浦東綜合配套改革試點采取的是“三不”政策，即一分錢不給、一個項目都沒有、一條財稅優惠政策都沒有。但即便如此，由于中國仍是一個政策主導的國家，政治地位決定經濟地位，國家層面的青睞和眷顧是可以轉化為巨大的經濟利益的。這一點已經在深圳的發展過程中得到證明：一開始建立深圳經濟特區時，中央就是“只給政策不給錢”，截至1985年，50億基本建設投資，國家撥款僅1.3億元，銀行貸款12億元，其余都是外商和內地省市在深圳的投資。

相反，如果國家的興趣點轉移了，即便不取消任何稅收優惠，仍可以對一個地區的發展產生極大的負面效應，這一點同樣可以從深圳金融業的起落沉浮中獲得證明：深圳證券交易所是我國第一個證券交易所，突破重重阻力大膽創建的股票交易市場帶動了深圳與股票交易相關的金融業的大發展。但到了1997年，中國證監會決定，在企業發行新股時，不再由企業自主選擇在深圳還是上海上市，而采取“上海先上一家，深圳再上一家”的做法；到2000年，深交所失去了發行A股的權利；緊接著，在央行進行總分行體制改革之后，深圳由原來的一級分行降格為二級分行。在香港回歸后的4年間，深圳唯一爭取到的有價值的金融創新就是銀行利率市場化的試點。在此情勢下，深圳的金融業陷入危機，大量的投資銀行、基金等金融機構的總部遷往上海，曾經的金融中心夢已成明日黃花。

“精英治國”的策略，是“民不可與慮始，而可與樂成”(開始時不需要和人民討論，成功時再和他們一起歡慶)。從實踐看，以“精英”為代表的“新權威”，在涉及重大利益調整時，排斥民主、自以為是，公眾甚少能夠參與。

在這樣的背景下，各地對于“新特區”名額的趨之若鶩，并不一定是好事，而恰恰成為我國市場經濟不發達、行政權力沒有得到有效制衡的一個集中表現。在申請“新特區”的過程，一些地區津津樂道于“幾易其稿”的不易，卻不會想到去征求轄區內人們群眾的意見。而在中央層面，對“新特區”的意義、步驟、措施、結果的說明也嫌不足，這就使得這一牽涉全局性利益格局調整的重大決策，尤其顯得不透明。一份由地方政府起草和提交的申報文件，在從地方到中央的行政系統里封閉運行幾個來回之后，某地就成為“新特區”。顯然，這樣的“新特區”要實現人們所期待的制度創新，仍然任重而道遠。

新的經濟增長極

顯然，過去30年深圳等特區的超常規發展，在許多人的心里形成了這樣一種樂觀的預期：改革試驗區等于優惠政策等于經濟發展，人人都認為，給我改革的特權，我就可以給你改革成果的回報。所以，成為“新特區”是穩賺不賠的事，不但不必再擔心政治風險，而且風光無限，是促進經濟發展的捷徑。

但人們忘了，由于經濟、社會發展的層次并不相同，并非所有的地方都能承接相關改革任務。深圳的輝煌固然令人難忘，但珠海、汕頭、廈門和海南過去的發展卻一直不盡如人意，甚至比不上許多并非特區的城市和地區。時至今日，還有幾個人記得它們是特區?而深圳的成功，固然是深圳人奮斗和創新的結果，但也離不開香港的輻射和示范作用。甚至可以說，毗鄰繁華的香港，是深圳成功的決定性因素。即便如此，伴隨著國家改革開放重心的轉移，深圳近年一直籠罩在“被拋棄”的巨大陰影下。所以，那種認為成了特區、有了優惠政策就一定會成功的想法完全是想當然。

當下的情況是，現在中央和各級地方政府都沒有一個綜合統籌協調改革全局的部門，改革在某種程度上是由國家各部門從各自角度推進和實施的，這就不可避免地要摻進本部門的利益，不可避免地具有一定的局限性，具有與其他部門利益的沖突性和與全局不協調的可能。大家都在講改革，但改革與改革之間互相打架，部門與部門之間互相扯皮，這成為現在推進改革面臨的一個主要問題。在這種情況下，新特區要進行配套改革，要先行先試，一定會觸動不同部門的不同利益，引發不同部門對改革措施的不同反應，這將使一些改革措施在中央各部門很難取得共識和一致的認可批準，而一項改革措施不能得到上面的認可，在下面推行是很困難的。

況且，先行先試不等于“想試就試”，重大創新舉措仍需要通過中央的認可。就特區所應該具有的自主權或改革開放的“特權”而言，最終能從中央那里取得多少?又會被各部門有形無形的阻力切割多少?看來，綜合配套改革試驗區能否成功，關鍵在于中央能不能給這些地區一定的空間，允許這些地區推進的某些改革措施突破現行制度、法規、政策和有關國家管理部門的限制。

而且，即便擺脫了上述條件的掣肘，“新特區”也很有可能走上東部地區發展經濟的老路，即仍以GDP增長為目標，引進大量東部轉移過來的勞動密集型和高污染產業，以經濟增長為先。綜合配套改革試驗區更有可能成為一個增長極，而不是一個體制創新的推動者，至少在開始的若干年很可能如此。其中的原因，自然有官員創造政績的沖動——畢竟GDP的增長客觀可測，而且容易見效，而體制創新的難度很大，成果不易測量。

另外，還有更為深層的原因。耶魯大學陳志武教授日前談到了中國作為發展中國家的“后發劣勢”：因為可以輕便地模仿，一下就能快速搞經濟，所以會缺乏動力去改革自己的制度。正由于來得太輕松、能以技術替代制度變革，就沒動力在根本性制度上做有利于長久發展的變革，結果犧牲了長久繁榮的機會，后發便利反成了“劣勢”。所以“北京共識”者豪氣干云得出結論，經濟發展跟產權制度無關、跟體制改革無關、跟私有還是公有無關、跟民主無關。

事實上，這種“后發劣勢”貫穿于改革開放的全過程，沒有跡象表明，“新特區”就會避免類似的命運。現在各地爭奪試驗區政策的潛臺詞，仍是能夠獲得經濟方面的政策傾斜，占第一位的仍是稅收優惠帶來的財政支援，目的是吸引更多的公司來投資，形成更快的GDP速度。這從幾個“新特區”官員的表態中就能看出來：天津的主事者就認為，天津還處于工業化的擴張階段，高成長是我們的特點，所以我們要開放門戶，大力發展金融業、現代制造業、現代物流業等等。一句話，我們的主要任務是促進發展。而武漢市市長李憲生更是直言不諱：“如果說20年前的投資機會在深圳、10年前的投資機會在上海，那么現在最好的投資機會就在武漢。”顯然，雖然人們對“新特區”有種種美好的期待，但那里的人們更清楚自己想要什么。

另外，中西部在區域經濟中越來越不利的局面也會促使“新特區”選擇以經濟發展為先的策略。進入20世紀90年代后，改革開放全方位展開，東南沿海地區的一些特殊優惠政策減少或取消，國家在東、西預算投資中的份額差距開始縮小。但是，沿海地區對中西部和東北地區的增長優勢并沒有因國家投資與體制差異的縮小而減弱，地區間經濟差距比前10年進一步擴大。盡管國家在中西部地區投入很多，但是總體上來看，經濟總量、經濟要素仍然在向東部發達地區集中。

著名發展經濟學家、諾貝爾經濟學獎得主岡納·繆爾達爾對此的解釋是：如果某一地方一開始就獲得了一種競爭優勢，從動態過程來看，其后的發展機會本身還具有某種“乘數效應”，即機會創造機會。顯然，由于國家采取了非均衡的區域經濟發展戰略，從而導致東南沿海地區取得了制度創新和市場化改革的先發優勢，而這種優勢一經形成便具有自我強化和完善的趨勢。

所以，中西部地區奮起直追、發展經濟的要求是很迫切的，而要實現這一目標，最簡便可行的就是重復東部地區的發展路徑，承接東部地區的產業轉移，屆時，“新特區”之特將可能成為爭資金、爭項目的以鄰為壑的優惠政策，“新特區”的成功恐怕仍會用GDP增長率等硬指標來衡量，而體制創新和新增長模式的探索，很有可能被推到更遙遠的將來。