土地命運決定成渝試驗區成敗

尹鴻偉

成渝土地改革揭示了同一個基本問題：土地市場化走什么路徑?是繼續沿用國家征地制度；還是讓農民以土地要素參與城市化，分享增值收益?成渝兩地政府應該放遠目光，在解決好農民問題的同時把更多的土地儲備起來，承接未來的產業轉移。

“在中國，過去10年屬于(東部)沿海城市。”2007年末，美國對沖基金董事長兼首席執行官理查德·奇爾頓(Richard Chilion)在訪問了成都和重慶后表示，“未來10年將屬于西部城市。”

英國《金融時報》隨后報道，資金規模達65億美元的對沖基金新的研究辦事處將落戶成都，這是該公司在中國擴張戰略的一部分。

新情況的發生是有因可尋的。之前不久的2007年6月，中國國家發展和改革委員會下發《關于批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知》，要求成渝兩市從實際出發，全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，促進城鄉經濟社會協調發展。

“成渝統籌城鄉實驗區探索如何縮小城鄉差距，讓更多農民成為市民，它必須總結出適合在全國推廣的經驗。”重慶大學可持續發展研究院副院長蒲勇健說，“在這個過程中，成渝兩地將在財政、金融、通關、土地、工業和農村等多方面享受利好政策，為外來投資者提供巨大的發展機遇與空間。”

無論城市發展、農民生活、企業投資還是商業活動，土地資源都是基礎。“土地在中國歷來不僅僅是個經濟問題，更是個政治問題。成渝可以說是中國城鄉并存現狀的一個縮影。目前討論成渝實驗區，最該關注的是土地的命運，這里面能夠窺探未來中國土地政策的走向。”蒲勇健認為。

重慶農民以承包土地入股

2007年6月，重慶市江津區李市鎮兩岔村7名村民來到同村的周詳億家，和他簽訂用地合同，讓其在自家的承包土地上種10年果樹。兩岔村地勢偏遠、交通不便，外出務工的人員多，致使許多土地撂荒。為此，李市鎮從2003年起在偏遠的兩岔村進行試點，讓村里的能人來統一經營閑置土地，栽種優質果樹。村民只出土地，樹苗、肥料等一律由經營者負責；10年內的收益歸經營者所有，經營者不付土地租金，但10年后土地以及所種植的果樹全部歸農戶所有。

這是重慶市進行土地流轉的一種新探索。2007年7月，重慶市工商局出臺了《服務重慶統籌城鄉發展的實施意見》，共50條具體措施中，“允許以農地承包經營權出資入股”最引各界關注。該《意見》稱，支持當地探索農村土地流轉新模式，在農村土地承包期限內、不改變土地用途的前提下，允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社；經區縣人民政府批準，在條件成熟的地區開展農村土地承包經營權出資入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業的試點工作。

其實，在《意見》出臺之前，重慶早有人先行一步了。

2005年10月，由重慶市江津區政府2001年引人的澳門恒河果業集團，合資在李市鎮牌坊村成立了重慶第一個以農村土地承包經營權出資入股形成的農民公司——仁偉果業有限責任公司：76戶農戶以23年的承包經營權入股，每畝土地承包經營權按每年250元計，核算注冊資金為200萬元。這個以種植、經營柑橘為主的公司被形象地稱為“股田制公司”。

重慶市工商局局長王元楷強調，雖然允許農民以承包地經營權入股，但這種農村土地流轉新模式有兩個前置條件：一是經區縣人民政府批準；二是在條件成熟的地區開展。“從某種意義上講，農民辦的‘土地股份公司只準成功，不許失敗。”

江津區圍繞特色支柱產業推動農村土地承包經營權流轉，目前全區建立花椒專業合作社5個，50萬畝花椒產業中，流轉耕地面積達16萬畝，其中經營50畝以上的農業企業、業主達350余家，銷售收入達9.2億元。例如天豪農業公司，其產品收入的70％歸農民、30％歸天豪公司，入股農民搖身一變成了“老板”。

2007年7月，重慶市涪陵區江東街道云盤村村民洪明惠領到“土地股二次分紅金”，3畝多地的“股本”給他帶來了6000多元的收益。和洪明惠一樣，該村其他25戶農民都是東江養殖公司的股東。之前，公司已向他們發放了每畝600元的保底收益。東江養殖公司是2006年由重慶桂樓食品公司出資、云盤村農民以土地經營權和現金入股成立的，國家開發銀行重慶分行提供了480萬元的5年期貸款。

國家開發銀行重慶分行透露，截至2007年5月，重慶市已有35家以土地人股的農民公司，涉及柑橘、花椒種植和生豬養殖等農業產業項目。同時，重慶市財政局也從涉農資金中拿出部分給予補貼。

“這些措施是繼減免賦稅、提高農產品價格等方法后，增加農民收入的一種良好嘗試。遺憾的是，重慶試驗只是在土地管理與使用的方式上發生了變化，并沒有突破土地產權的大關。”蒲勇健說。

目前，對于新成立的這些土地入股公司，重慶市各級政府并不完全放心。長壽區石堰鎮黨委書記楊通勝就公開表示，公司萬一搞不好，政府要負責任，所以政府向所有公司派駐了財務管理人員，確保其規范經營。

成都農民以土地換身份

就在重慶市出臺政策允許農民以土地入股辦公司的同時，成都市的“農民以土地換身份”、“農村小產權房破冰”等新土地政策改革嘗試不僅在理論界引起強烈爭論，甚至在全社會也引起關注。

事實上，在成都正式成為試驗區之前，其近郊溫江區已經開始施行“雙放棄”改革：農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的，在城區集中安排居住，并享受與城鎮職工同等的社保待遇。這樣的改革被外界稱為“以土地換身份”，也被稱作“拆院并院”。

2007年7月，國家勞動和社會保障部農村養老保險司司長趙殿國在溫江區調研時，對“雙放棄”給予高度評價，稱這一制度有利于加快城鄉統籌進程，“甚至同是試驗區的重慶市，也不斷派人前來取經”。

現在，溫江區著名的“花鄉民居”已經住進了872“雙放棄”戶大約3000人，其在建設、設施及物業管理和安全保衛方面，“與城里人的居民小區一樣”。這些農民已經全部成為城市居民，享受著城里人的社保和醫保。經濟收入方面，除了“雙放棄”獲得的補償，每人都在政府留下的部分土地里占有股份，那些土地出租后建蓋了一座“國色天香”游樂場及許多商鋪，給他們提供經濟來源和就業機會。

有專家指出，溫江區正在嘗試的“土地換社保”，從根本上解除了城市近郊農民失去土地后對養老問題的擔憂，可以在很大程度上減少因養老問題產生的城市化阻力，其實質上是一種可持續的城市化，有利于城鄉養老保障的順利接軌，鋪通一條城鄉一體化基本養老保障制度的道路。

溫江區有關官員表示，那些騰出的土地被出租建成“三邑盒景交易中心”、“西部花卉流通中心”、“廣州先鋒園藝盆花生產基地”等，給當地帶來了直接的經濟收益。事實上，更多騰出的土地，都被開發商建蓋成了各種樓盤和別墅“出售”。

溫江區的實驗之前，政府財政對農民的補償費用、為農民購買社會保險的費用、農民轉移就業補助費、入住規劃區農民的水電氣和物管費等進行了先期預付，大約人均12萬元。由于資金方面存在困難，溫江的“雙放棄”采用了分批實施的辦法，以使資金逐漸得以流轉。

“農村土地的非耕地部分大約占農地總量的22％～30％，若拆并、搬遷集中修建住宅，將可以騰出2/3的農村集體土地的非耕地。”成都市政府的官員稱。而成都市政府近年來實施了“土地整理”、“金土地工程”和“農民集中居住”等新嘗試騰出的大量土地，卻又引發了新的爭議——“小產權房”。

這類在農村集體所有土地上開發出來的“鄉產權”的商品房，其購買者目前無法拿到國家有關部門頒發的產權證。但因為價格優勢明顯，銷售非常火爆。在郫縣郫筒鎮、武侯金花鎮、雙流華陽鎮以及龍泉、新都、新津、雙流和溫江等地，都能看到小產權房的身影。

成都“小產權房”未來的命運，是面臨“政府征地即滅亡”，還是能夠“轉正”?目前，政策情況并不完全清晰。

重慶大學可持續發展研究院副院長蒲勇健認為：“城市比偏遠地區更容易引來投資、引來人才，城市化肯定要圈地，其發展步伐與房地產有著密切的關系，類似‘花鄉民居的實驗卻不會再產生新的城中村問題。”

農村土地改革嚴重滯后

成都市市長葛紅林表示，2007年底前成都市有4000多農民變為市民，并可享受相應的社會保障；從2003年至今，成都已有近27萬農民主動離開土地，自愿住進城鎮或農村新型社區；近30萬失地農民享受養老和醫療等保障。

在重慶，目前農村轉移出來的農民工已達700多萬人，實驗區的改革正大力推動這些農民工邊緣身份的轉變進程。重慶市市長王鴻舉表示：城鄉統籌就是要讓農民與市民一樣有保障，有就業，有增收，這是縮小城鄉差距、發展農村經濟的有益探索。

蒲勇健說：“現在重慶的‘土地入股只走了第一步，而成都的‘雙放棄已經走到第二步了。但農民變成居民并不是成渝實驗區改革的終極目標，重要的是縮小城鄉差距，不可能讓所有農民都進入城市。農村土地流轉可以采取入股、出租及征用等多種方式，視各地具體情況和農民的意見而為。”

然而，成渝的土地改革已經出現了一些不和諧音符，甚至可以說留下了隱患。

重慶市江津區李市鎮牌坊村的村民周建高說：“我們村里的青壯年年年都出門打工，家里只剩沒有勞動力的老人和小孩，其實許多人家的土地已經撂荒許多年了，現在如果有人要我們的土地去經營，我們就能得多少錢算多少吧，總比荒著強。”

許多村民表示，現在政府不允許公司直接找農民談土地，必須經過村干部甚至鎮里，“誰知道那些干部會不會從中吃掉我們的錢，或者伙同那些公司騙我們，明明以后賺了錢卻說沒有賺到，讓我們得不償失，那樣還不如讓土地繼續荒著省心。”

成都的情況似乎可以如此解釋：鄉鎮政府、社區居民委員會乃至村委會是親手策劃“鄉產權”開發的主體，這種“類房地產開發”產生的利益回報，基層政府可以拿出一部分向農民分紅，剩余的用于投資鄉鎮建設，縮小城鄉發展不平衡帶來的二元鴻溝。當然，運作過程如何監督，目前還是空白。

四川省委政策研究室副主任李后強表示，成都市的城鄉統籌總體戰略可以概括為“三個集中”：工業向集中發展區集中、土地向規模經營集中、農民向城鎮集中。

蒲勇健認為成渝兩地的各種土地改革試驗都引起了廣泛關注，意味著中國在探索進一步推進農豐寸土地制度改革上已有共識，但現實情況證明農村集體建設用地改革仍然嚴重滯后，“加上受成渝兩地一些官員的魄力和水平所限，所以試驗了半年多還沒有什么建樹”。

中國現行土地制度將土地按所有權分為國有和集體兩類，但農民的集體土地進入市場的合法通道至今懸而未決。蒲勇健認為成渝土地改革的內在聯系，揭示了同一個基本問題：土地市場化走什么路徑?是繼續沿用征地制度，國家取得農地轉為建設用地推向市場；還是讓農民以土地要素參與城市化，分享增值收益?

“成渝兩地土地入股實際上就是一種以農民土地承包經營權為資本的投資行為，而投資本身就是有風險的。”蒲勇健說，“但農民不懂經營管理，不能掌控‘投資的盈虧及分利。而唯利是圖的商人們可借土地流轉大政策之勢，以土地入股之名，行轉變土地用途、巧妙占用農民土地經營權之實，使農民的權益隨著土地流轉而流失，利益隨土地流轉而轉移。”

按《公司法》的規定，股份不能退只能轉讓。如果農民公司倒閉，按照《破產法》的規定，債務人必須用現行所有財產清償所有債務。這也就意味著，作為股東的農民，土地承包經營權就可能永遠地失去，由此，農業用地很可能會變成了建設用地。例如已有媒體擔心的，重慶市農村土地承包經營權入股的試點區九龍坡區的“榮康農業”從事蔬菜種植，擁有100多畝蔬菜基地。而其主要出資方卻是重慶市一家房地產開發公司。

由于擔心“農地入股”造成土地流失，2007年8月重慶工商局又“補充”規定，對于土地承包經營權入股設立的公司，股份不能隨意退回，更不能自由流通。另外，重慶工商局建議在“農地入股”類公司的經營中，引入地方財政擔保機制對入股農地進行擔保。

重慶市綜合經濟研究院院長易小光認為，不能把農村居民當成一般的市場主體來對待，為防范風險，建立農村居民的社會保障體系尤為重要。

蒲勇健表示：“土地的命運將決定成渝試驗區的成敗，政府應該把目光放遠，在解決好農民問題的同時把更多的土地儲備起來，等待承接未來東南沿海的產業轉移，等待國內外各種大企業、大財團的投資。”