論民生與政府執政理念創新

關鍵詞：民生；政府執政理念；以人為本；弱勢群體；責任政府；社會公正

摘要：民生是一個古老的話題，但在新的歷史時期又被賦予很多新的內涵。民生問題的成功解決與政府執政理念存在著密切關系。借鑒西方國家有關政府執政理念從傳統公共行政向新公共管理、新公共服務轉變的研究成果，結合我國民生現實，可以看出：當前我國政府執政理念創新的關鍵在于以民生為導向，堅持以人為本，建立責任政府，實現社會公正。

中圖分類號：D63；C913 文獻標志碼：A 文章編號：1009－4474(2008)04－0127－05

民生是一個古老的話題，但在新的歷史時期又被賦予很多新的內涵。我國社會轉型時期民生問題的凸顯，已對國家穩定、和諧與社會持續發展構成了潛在的沖擊。解決這一問題的前提在于深刻認識民生問題的實質，及時創新政府執政理念。

一、民生的內涵及民生問題的實質

(一)民生的內涵

孫中山在其《三民主義》中論述道：“可以說民生就是人民的生活、社會的生存、國民的生計、群眾的生計”，民生需要就是衣食住行。同時他還指出：“大凡有組織的眾人就叫做民”。在當時的語境下，孫中山所言的“民”是一個相對的概念。從其論述民生問題產生原因所選取的例證——火車運輸造成挑夫失業來看，民生所涉及的并非一國之內所有的人，而是特指社會下層貧困者；從其對當時中國落后原因的分析來看，民生所涉及的乃整個國民。

與孫中山所論的“民生”中的“民”相比較，我國現實生活中所言“民生”中的“民”并非指全體國民，而是指稱一些特殊的群體：從結構層次上看，主要是指處于社會底層的群體；從資源占有狀況來看，主要是指對政治、經濟、文化等各種資源很少占有或根本不占有的群體；從能力特征來看，是指那些創造財富、積累財富能力弱，就業競爭力、基本生活能力差的群體；從生存、生活表現來看，是指那些具有經濟貧困性、生活質量低層次性和承受力脆弱性等特征的群體。所以，當下所言“民生”所關涉的主要是那些謀生能力弱、條件差、機會少的群體的生存、生活和發展問題。這些群體生存面臨危機，生活艱難，發展受阻，具體表現在溫飽、就業、教育、醫療、住房、維權等方面。

民生既是一個古老的問題，但也隨著現代性的展開而展開，它是對人的生存問題的回應，是對人的生存問題尚未被觸動方面的回應。

從時間維度看，民生問題貫穿于整個人類文明時期，具有動態變化的特征。在采集漁獵時代，民生可能涉及到果腹之“食”和御寒之“衣”；在農業時代，除了衣食之需外，也許還包括居住之所；在工業時代，可能是生存競爭的條件；在知識經濟時代，隨著各種矛盾不斷突出，關涉民生的核心要素則以新的更為分化的形式——就業、教育、保障、醫療、分配、安全等體現出來。

從空間維度看，民生問題既存在于不同的國家，也存在于同一國家的不同地區。在發展中國家尤其是貧窮落后國家，民生更多地體現在基本生活保障層面；而在發達國家，民生更多地體現在分配公平、失業保障等層面。在我國發達地區與欠發達地區也存在類似的情況：東部地區的住房、就業矛盾比較突出，而中西部地區的基本生活保障、教育、醫療問題等則更為突出。

從程度上來看，民生問題在社會轉型時期較其他時期更為嚴重，社會轉型所帶來的社會秩序重構、資源重組及相伴的各種制度缺位，都會導致民生問題突出并成為社會關注的焦點。

(二)民生問題的實質

直觀地看，民生是一個經濟問題，反映在一些群體最基本的生存與生活的物質層面：經濟收入少，生活層次低，恩格爾系數大，無法滿足體面生活的需要，無法支付昂貴的開支(教育、醫療費用等)，缺乏創業發展的基礎。進一步分析，民生問題是各種稀缺資源不平等分配的結果。資源分配的悖論——政治、經濟、文化等資源人人都必需但又不可能平均分配，是導致民生問題產生的直接原因。深入地分析，按照盧梭的觀點，這是人類不平等外化的表現，是人類不平等延續和擴大的結果。盧梭在其《論人類不平等的起源和基礎》中所言的兩種不平等，實際上對應著現實民生問題關涉的兩個主要群體——生理性弱勢群體和社會性弱勢群體，即這兩個群體最集中地體現著民生問題。從馬克思主義的視角來看，民生問題是生產力發展的產物，也是生產力發展不夠充分的結果，即民生問題隨著生產力的發展而產生，也將隨著生產力的充分發展而消失。從艾森斯塔特分析多元現代性的視角來看，民生問題是成型于古老軸心文明時期人類社會秩序安排兩種主要取向——超越秩序與世俗秩序之間斗爭的結果。解讀馬克斯·韋伯《經濟與歷史，支配的類型》，可以看出，民生問題是價值理性被統攝于工具理性的結果。要而言之，民生問題與政府社會政治經濟秩序構建理念有著密切的關系。

二、西方國家政府執政理念轉變的趨向

西方國家在政府執政理念轉變方面積累了豐富的理論資源和實踐經驗，對于我同解決民生問題具有積極的借鑒意義。

(一)關注最少受惠者的利益

西方國家政府實現從“看不見的手”到“看得見的手”的角色轉換，既是對市場經濟缺陷的彌補，也是對政府干預必要性的詮釋。政府只有通過合理的干預，才能實現社會的公平和正義。約翰·羅爾斯提出的兩個正義原則可以說為政府轉變執政理念以解決民生問題提供了明確的理論依據。第一個原則是自由平等原則，即社會中的每個人都擁有與其他人平等的自由權利；第二個原則包括差別原則和機會的公平公正原則兩個部分。前者指由于人們社會和經濟地位不平等，因而關注民生必須以有利于最少受惠者的最大利益為前提；后者指職務和地位等機會應該平等地向所有人開放。他的兩個正義原則既考慮到所有人的平等權利，也考慮到最少受惠者的最大利益，這種理念對于解決民生問題具有特殊意義，因為關注民生就是關注處于不利地位的社會成員。從最少受惠者的利益出發，羅爾斯主張適度的政府干預：“所有的社會基本善——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎——都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者”。從羅爾斯的主張出發，可以推論出政府應該采取措施保護處于不利地位人群的最本的生存權利。這就要求政府實行一系列的社會保障和社會福利政策。

盡管羅爾斯的思想遭到了一些自由主義者的質疑和批判，但是很多西方國家社會政策的制定與有關實踐卻與其不謀而合，尤其是北歐國家“從搖籃到墳墓”的保障制度堪為典型。羅爾斯說：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”如果一個國家漠視人的基本生存問題，則這個國家的正義性也就會遭到質疑。

同樣，印度學者阿馬蒂亞·森在用權利(entitlement)方法討論貧困時也表達了對弱者的關注。他提出：在市場經濟中，一個人可以把他擁有的商品轉換成另一組商品，他能夠獲得各種商品所構成的集合——就是這個人的“交換權利”；更為重要的是，“交換權利不僅僅依賴于市場交換，而且還依賴于國家所提供的社會保障”，“社會保障是對于市場交換和生產過程的補充，這兩種類型的機會結合起來決定了一個人的交換權利”。他認為，社會保障是一個社會健康的標志，“如果沒有社會保障系統，今天美國或英國的失業狀況會使很多人挨餓，甚至有可能發展成饑荒”。同時，他也考慮到保障人們就業權利的重要性。有學者也指出，為了保證人們的生存安全，必須遵循兩條原則：可行的最低生活工資和充分就業。

實際上，西方大部分學者主張國家應該關注最少受惠者的利益，羅爾斯和森只是其中的杰出代表。關注最少受惠者的利益，既有理論上的合理性，又有實踐中的必要性，它是一個國家執政正當性的必要條件。因此，解決民生問題是政府理應承擔的職責。

(二)從傳統公共行政向新公共管理、新公共服務的轉變

近代西方公共行政學的發展——從傳統公共行政到新公共管理再到新公共服務的轉變，表明了政府執政理念的轉變趨勢，也為廣大發展中國家實現政府執政理念轉變和創新起到了重要的參照作用。

公共行政作為一個獨立的研究和實踐領域，人們普遍認為起始于19世紀末20世紀初，其代表人物為伍德羅·威爾遜。他在《行政的研究》中提出了在其后很長時間里充當著公共行政研究焦點的關鍵主題。他認為，公共組織在運轉過程中應該盡可能地追求“最大可能的效率和最低可能的資金或精力成本”，而且這樣的效率可以通過統一的并且主要是等級制的行政管理結構得到最好的實現。這種傳統公共行政的核心觀點雖然發揮過非常重要的作用，但是隨著社會的演進，其弊端日益顯露出來。由于受到官僚機構的束縛，政府工作人員失去了解決問題的主動性和實際操作的靈活性，結果導致政府部門行動遲緩、效率低下而且缺乏人情味。正是在這種背景下，從20世紀80年代開始，西方國家開展了重塑和再造政府的新公共管理運動。同傳統公共行政類似，新公共管理也是從效率最大化的立場出發，但主要目的是力圖把市場機制中的企業家精神引入公共部門。正如這一理論的代表人物戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言：“政府不可能像企業那樣運作這一事實并不意味著它不可能更有企業家精神”，“我們必須把官僚機構改造成企業化機構，做好準備除去陳舊的激勵機制，樂于少花錢多辦事，渴望吸納新的思想”。奧斯本和蓋布勒在其著作中總結了新公共管理的十條原則。這些原則體現了政府行為方式的巨大變化——從自上而下的官僚體制轉向一種自下而上的企業家政府模式。

由于新公共管理運動在注重效率的道路上走過了頭，也引起了多方面的批評。很多批評者認為效率并不是唯一的價值，公平、正義同樣是社會的價值，甚至比效率更為重要。片面注重效率會以犧牲一部分人的利益為代價，造成巨大的禮會分化，這既是對人權的侵犯，也背離了公平正義原則，必然不利于社會的健康發展。正是在反思傳統公共行政和新公共管理對正義價值偏離的基礎上，以著名行政學家羅伯特·登哈特為代表的一批學者提出建立新公共服務理論。登哈特夫婦在其代表作《新公共服務：服務，而不是掌舵》中提出：在注重效率的同時，我們決不能忘記公民權、公共利益、公平正義等社會價值，“我們主張用一種基于公民權、民主和為公共利益服務的新公共服務模式來替代當前的那些基于經濟理論和自我利益的主導模式”。針對新公共管理的問題，登哈特提出了新公共服務的七條原則：服務于公民，而不是服務于顧客；追求公共利益；重視公民權勝過重視企業家精神；思考要具有戰略性，行動要具有民主性；承認責任并不簡單；服務，而不是掌舵；重視人，而不只是重視生產率。這些原則體現了對人的權利和社會公正的重視，也就是要求政府重新調適價值理性與工具理性的關系，使政府的行為體現人本精神。

從傳統公共行政到新公共管理再到新公共服務的轉變，既是要求政府職能實現從劃槳到掌舵再到服務的轉變，更是要求政府實現執政理念的轉變——更加注重人的平等權利和社會的公平正義，構建服務型政府。以上有關政府執政理念轉變的理論和實踐也為我國政府執政理念的轉變和創新提供了借鑒。

三、中國政府執政理念轉變的民生導向

中國在改革初期重視效率雖具有合理性，但是，隨著社會急劇轉型，城鄉差距、貧富懸殊、區域差異日漸明顯，弱勢群體問題等民生問題日益突出。這些問題若得不到及時有效解決，各種潛在的抗拒力必將危及到中國改革發展的全局。所以，政府實現執政理念的轉變已是當務之急，切實解決民生問題，使盡可能多的人從改革中受惠已成要務。當然，強調解決民生問題并非權宜之計，亦非為突出民生問題而忽視其他，而是以民生為導向確定政府執政理念轉變長期堅持的方向。具體來說，就是政府執政理念創新的關鍵在于以民生為導向，堅持以人為本，建立責任政府，實現社會的公正與和諧。

(一)以人為本的取向

以人為本是整個人類社會共同的價值取向，遲早會成為所有國家構建社會秩序的必然選擇。西方社會的“祛魅”使人類進入到一個以世俗化為典型特征的時代，人類開始了反思自身存在應然狀態的歷程。一方面，人類傳統的生活價值理念受到了沖擊，“人的俗世的幸福”成為人類價值理念的核心；另一方面，國家存在的本質和形式也受到了沖擊，如洛克所主張的抵制專制而建立“立憲國家”的思想，潘恩所主張的實現自然社會的良善、縮減“必要的惡”而建立“最小限度國家”的思想，托克維爾所主張的實現個人權利而建立“民主國家”的思想等，從某種程度上來說，都是在反思中尋求國家或政府正當的執政理念。這些關于人類存在和國家本質的概念結合在一起構成了早期現代性的主要成分。隨著現代性(這里的現代性主要指一種時代轉換，尤其是傳統向現代的轉變)在世界范圍內的傳播，這些思想或遲或早會因其真理成分而在整個人類社會獲得普遍認同。所以，重視人的幸福是任何政府執政理念的必然取向。我國的現實國情已決定了政府的執政理念必須實現轉變，即把強調民生幸福作為政府一切工作的出發點和歸宿。具體地說，就是要把分配、就業、醫療、教育等攸關民生的主要方面作為一切政策制定的前提。

(二)建立責任政府

民生導向的政府執政理念必然要求構建責任政府——對人民負責的政府。張成福教授把政府的責任歸納為以下五個方面：道德責任、政治責任、行政責任、訴訟責任、侵權賠償責任。只有能夠承擔這些責任的政府才能在法律范周內行使權力而不濫用權力、尊重民意而不忽視民生，其自身也才能獲得持久的生命力。現代國家以人民利益為其統治合法性的來源，以民意為其締造權力模式的依據，這種向人民尋求合法性、立基于民意的現代理念我們稱之為民本理念，而從這種民本的政治合法性理念自然推演出的現代政府執政理念便是以人為本的執政理念。以人為本的執政理念從客觀上要求現代政府關注民意，為人民謀幸福，這已經是近代以來人們耳熟能詳的一個基本的政治原理。正是基于這樣的政治原理，現代政府又面對著這樣一個世俗化的、關注基本民生幸福的時代，積極應對民生，維護人民幸福，也便成為其執政的重要使命。我國政府離責任政府尚有較大的差距，濫用權力的現象時常出現，有人曾言“在中國當官是最少風險的”就是最精辟的說明。缺乏政府責任、漠視民意、堵塞民意等與責任政府要求相悖的現象必須予以扭轉。而只有健全法制、依法執政、依法行政、規范權力運行、嚴懲腐敗、廣開民意表達渠道、充分吸納民意，才能建立責任政府，也才能貫徹人本理念，保障民生。

(三)實現社會公正與和諧

現代性和現代化、不同的經濟和制度發展模式、現代政治意識形態、政治抗拒和參與模式構成了當今世界的中心特征。但是伴隨現代化(這里指整個人類社會從傳統向現代的轉變過程)而來的分化和整合在政治領域帶來的結果，“首先表現為……權力之強化，其次，它還表現為潛在的權力不斷向更廣泛的群體內擴展，直至它最終落入所有的成年公民之手，從而使社會形成一個和諧的道德秩序”。我們必須看到，一方面，分化和整合的必然結果是形成一種和諧的道德秩序；另一方面，“現代性孕育著穩定，但是現代化過程卻滋生著動亂”。這反映了和諧的道德秩序既是社會發展的必然，也是人類追求的愿景，但是實現這種秩序的道路卻充滿著抗拒、沖突和矛盾。形成中的新社會結構處理各種持續變化問題的能力，構成現代化的中心課題和挑戰。實現這種和諧道德秩序的關鍵在于不同社會政治發展戰略的選擇，即通過何種形式構建一個強大、開放、有彈性的中心制度框架，使其既能有效動員各種資源，又能廣泛、協同、有序引導各種不同群體參與中心制度建構，從而形成公正和諧的政治格局。

改革開放以來，中國社會變遷意義最重大、最引人關注的是社會結構劇烈、持續、深刻的分化。結構分化一方面表現在異質性的增加，即結構要素類別的增多；另一方面是社會不平等程度的變化，即結構要素之間差距的拉大。這種多樣性的結構和多元的不平等的利益格局與普遍增強的參與意識相結合，共同成為新的社會秩序構建的焦點，凸顯出制度整合中堅持社會公平正義取向的重要意義。因此，為了實現社會和諧，社會公正是政府執政理念轉變的重要價值取向。

四、結語

民生作為社會成員特別是處于弱勢地位社會成員的生存、生活和發展問題，近幾年來在我國已備受關注，能否有效解決民生問題關系到社會主義和諧社會的構建和國家的長治久安。觀念是行為的先導，我們認為，中國政府在解決民生問題上一方面要放眼世界，借鑒國外的有益成果；另一方面要切實關注本國的社情民意，確定政治發展的方向要重點考慮群眾的呼聲，把創新執政理念作為理想社會秩序安排的前提。在我國，理想的社會秩序就是社會主義和諧社會，而與和諧社會秩序相匹配的是以“以人為本”、責任政府、公正和諧為取向的政府執政理念。只有實現了執政理念的創新，才能應對社會轉型過程中的各種挑戰。

責任編輯 劉永淑