適當的保護水平及其研究方法的初步研究

汪　瑩　林　偉　黃冠勝　梁憶冰　沈佐銳　印麗萍　張國良

摘要：探索了有害生物風險分析中適當的保護水平的起源，分析了澳大利亞、美國、新西蘭、加拿大各國對適當的保護水平的理解，并討論了適當的保護水平與可接受的風險水平兩者之間的關系、檢疫檢驗措施的力度選擇和ALOP在我國植物檢疫中的確定問題。

關鍵詞：風險分析；植物檢疫；適當的保護水平；可接受的風險水平(ALOR)

中圖分類號：S 411

WTO的《實施衛生與植物衛生措施協定》(Agreement on the Application of Sanitary and Phyt-osanitary Measure，SPS協定)提供了一個進口農產品的生物安全風險管理體系，為了使檢疫行為對貿易的影響降到最低，要求各國(地區)制定實施的植物衛生措施必須建立在有害生物風險分析的基礎之上，并以科學的風險評估為依據。

對于植物檢疫領域而言，也就是說在進口植物或植物產品時，需要對植物或植物產品上所攜帶的有害生物進行風險分析(pest risk analysis，PRA)。PRA分為3個階段：PRA的啟動、有害生物風險評估和有害生物風險管理。其中，由風險評估階段的結論來確定是否需要進行風險管理以及采用措施的力度。SPS協定規定WTO成員在制定保護其境內動植物生命或健康的衛生措施(SPS措施)時，必須基于本地區或本國適當的保護水平(ap-propriate level of protection，ALOP)。即在風險管理措施制定前，必須先確定適當的保護水平，這個水平反映了擬采取的SPS措施的“嚴厲”程度。WTO規則要求各成員應分明確地說明其ALOP，以便允許對任何SPS措施所能達到該水平的程度進行檢驗。研究ALOP的重要意義由此可見。我國在ALOP的研究方面，特別是植物檢疫領域的適當的保護水平的研究很少報道，亟待加強。本文概述各國對ALOP的理解，并討論了適當的保護水平與可接受的風險水平的關系和檢疫檢驗措施力度的選擇，以便下一步研究ALOP的確定，從而對有害生物風險分析中措施的制定提供科學依據。

1ALOP的定義

由于1980年在國際上啟用的《技術性貿易壁壘協定》(Technical Barriers to Trade，TBT協定)難以適應衛生與植物衛生措施的技術復雜性、區域的差異性和國別的特殊性，1986－1994年在關稅貿易總協定的烏拉圭回合談判中許多國家的提議下，制定了針對動植物檢疫的《實施動植物衛生檢疫措施的協定》。ALOP是sPs協定的核心內容，SPS協定第5條“風險評估和適當的衛生與植物衛生保護水平的確定”規定了各成員在確定適當的保護水平時應考慮的因素。在sPs協定附件A中將ALOP定義為“制定衛生與植物衛生措施以保護其領土內的人類、動物或植物的生命或健康的成員所認為適當的保護水平”。成員國有權力選擇本國的適當的保護水平，這與協定第2條第1款的規定相一致：各成員有權采用為保護人類、動植物的生命或健康所必需的動植物衛生檢疫措施。但是，SPS協定也規定“各成員在確定適當的動植物衛生檢疫保護水平時，應考慮將對貿易的消極影響減少到最低程度的目標”(第5條第4款)。

食品法典委員會(Codex Alimentarius Commis-sion，CAC)規定，在食品安全領域，ALOP表示通過實施食品安全體系達到對公眾健康的保護程度。世界動物衛生組織(法語：Office International desEpiz00ties，OIE)認為“適當”旨在說明這種嚴厲程度是有科學依據的，是合理的，它通常是成員國保護其境內動物生命或健康的預期目標。

聯合國糧食及農業組織(FAO)、加拿大聯邦漁業與海洋部及世界動物衛生組織在制定的《水生動物衛生法典》中認為適當的保護水平是旨在減少事件發生的風險的行動，這一事件被認為將給進口國、地區或一國之內的區域帶來一定程度的在經濟、社會和環境上不可接受的風險。保護的水平及與其實施相關的行動必須和風險水平相稱并有科學根據。

國際植物保護公約(IPPC)在進行國際植物檢疫標準的制定上也充分考慮了適當的保護水平這個概念。如ALOP在以下兩個概念的定義中出現：系統方法綜合各種有害生物風險管理措施，其中至少有兩種可以單獨發揮作用，最終實現植物檢疫適當的保護水平。(植物檢疫措施的)等同性對于一個有害生物風險來說，不同的植物檢疫措施達到締約方的適當的保護水平。

2各國對ALoP的理解

在出現ALOP一詞的同時，又出現了可接受的風險水平(acceptable level of risk，ALOR)的提法。即進行風險管理的第一步，就是要確定ALOR。在SPS協定附件A對ALOP進行定義時，注明某些成員國將ALOP和ALOR等同看待。對此，各國家持有的觀點不同。以下就澳大利亞、美國、新西蘭、加拿大、EPPO對ALOP的理解作一簡述。

2．1澳大利亞

澳大利亞通過風險評估矩陣表來表達ALOP。在澳大利亞的有害生物風險分析中，用矩陣組合進入、定殖、擴散的可能性和進入、定殖、擴散的后果來表達風險評估的后果。在表1中，“很低風險”代表澳大利亞的ALOP，或者為可承受的經濟損失。如果將表中的“很低風險”連成一條連續的“同等風險曲線”(曲線上的點對應的風險是相同的)，關系圖用圖1表示。

假設圖中同等風險曲線為ALOP，曲線右上方的風險是不可接受的，需要采取措施把風險降低到曲線上或者曲線以下；曲線左下方的風險是可接受的，不需采取措施。應該注意的是，曲線下方的點也存在例外，進入、定殖、擴散的后果和進入、定殖、擴散的可能性都不能無限大。假設進入、定殖、擴散的后果的上限為C_b，對應曲線上的B點和橫軸的P_b；進入、定殖、擴散的可能性的上限為P_a，對應曲線上的A點和縱軸的C_a。可見，不同的有害生物具有不同的進入、定殖、擴散的后果和不同的進入、定殖、擴散的可能性，可能會有相同的風險。圖中A和B兩點之間的曲線即為ALOP。

由此可見，澳大利亞把ALOP和可接受的風險水平等同看待。

2．2美國

美國采用了SPS協定對ALOP的定義。適當的保護水平(ALOP)(可接受的風險)：成員為了保護其領土內的人類、動植物生命和健康而制定符合適當的保護水平的植物衛生措施。

美國在對食品安全風險評估中，則引用世界衛生組織(World Health Organization，WHO)對ALOP的理解。對不同風險進行評估，以選擇對應的風險管理方案如圖2。

在評估的風險基礎上實施不同的措施從而得到

情景A、情景B、情景C。從圖中可以看出，情景A中實施的措施力度不夠，不能將風險降到ALOP，而情景B和情景C中實施的措施力度過大，使風險降低到ALOP以下，必然會對貿易造成影響或變相限制。

如上所述，美國把ALOP和可接受的風險水平亦是等同看待。

2．3新西蘭

新西蘭對ALOP的研究較早。Bigsby于2001年也用“同等風險曲線”(圖3)來表達ALOP。

假設圖中的直線為ALOP，與圖1不同的是，圖4中橫軸和縱軸都按照對數比例劃分，圖1中的曲線即變成了直線。有害生物1傳人的后果為EI₁，傳人的可能性是r₁其有害生物風險PR₁的數值為傳入的后果和傳入的可能性的乘積，PR₁=EI₁×r₁，PR₁點落在ALOP線上；有害生物2的傳人的后果為EI₂，傳人的可能性是r₂，有害生物風險RP₂點也落在ALOP線上；有害生物3的傳人的后果為EI₃傳入的可能性是r₃，其有害生物風險PR₃點高出ALOP線，即應采取措施將風險降到曲線上或者曲線以下；有害生物4的傳入的后果為EI₄，傳入的可能性是r₄，其有害生物風險PR₄點落在ALOP線以下，不需要采取措施。

2002年Pharo詮釋了適當的保護水平、可接受的風險水平與評估的風險三者之間的關系(圖4)。圖中橫坐標為各種風險，縱坐標表示不同的風險水平。他認為，用于決策時，適當的保護水平、可接受的風險水平與評估的風險三者必須用相同的尺度來衡量。他將風險的水平分為12個風險水平單位。評估的風險為10個風險水平單位，可接受的風險為4個風險水平單位。有5項措施(措施1～5分別為一項措施或者幾項措施的組合)可供選擇。假設已知每項措施降低風險的力度，采取措施1，可將風險降到8個風險水平單位以下；采取措施2，可將風險降到6個風險水平單位以下；采取措施3，可將風險降到5個風險水平單位以下；采取措施4，可將風險降到4個風險水平單位；采取措施5，可將風險降到4個風險水平單位以下。如果可接受的風險水平設定為4個風險單位的話，則必須采取植物衛生措施4或5，其植物檢疫風險水平才能達到可接受的風險水平。盡管采取措施5可將風險降到4個風險單位以下，但是會對國際貿易造成不必要的限制。措施4達到的保護水平為適當的。

Pharo表示ALOP應定義為基于PRA的可使風險降到可接受的水平所實施的必要的措施力度。認為盡管SPS協定指出，許多成員把“適當的保護水平”和“可接受的風險水平”等同看待，但它們并不是同一概念。

2．4加拿大

2003年，Ross也引用WHO對ALOP的理解(圖3)。但在2006年的ALOP專家工作組會議中，加拿大贊同新西蘭的提法，將ALOP定義為：基于PRA的可使風險降到可接受的水平的所實施的必要的措施力度。

2．5其他國家或地區

EPPO贊同新西蘭的提法，將ALOP定義為：基于PRA的可使風險降到可接受的水平的所實施的必要的措施力度。墨西哥、阿根廷、智利等國家也正在進行相應的研究。

3ALOP與ALOR的關系

美國、澳大利亞把ALOP和ALOR等同看待。而新西蘭、加拿大、EPPO把ALOP定義為基于PRA的可使風險降到可接受的水平的所實施的必要的措施力度。這兩種提法是從不同的角度出發，對可接受的風險水平和適當的保護水平進行闡述。二者在IPPC的國際植物檢疫標準中多次出現，說明這兩種提法都在使用。

2006年8月，國際植物保護公約(IPPC)組成ALOP專家工作組，在加拿大渥太華召開會議，此次會議的目的是對“適當的保護水平”的概念進行澄清。成員們認為ALOP的概念是模糊的。ALOOP的概念在政治方面很敏感，任何國家沒有對ALOP清晰地表述。由于沒有ALOP的準則，所以專家工作組對ALOP的概念沒能達成一致看法。

作者認為這兩種提法是一個事件的兩種表達，分別從不同的角度闡述同一個事件。將ALOP定義為“基于PRA的可使風險降到可接受的水平所實施的必要的措施力度”是從措施的力度的角度來表達最終的風險水平是可接受的。而ALOR的提法是直接從風險的角度來表達可接受的風險水平的。作者更贊同將ALOP定義為前者。

4檢疫檢驗措施力度的選擇

如果將ALOP定義為“基于PRA的可使風險降到可接受的水平的所實施的必要的措施力度”，對ALOP的研究則可從研究措施的力度人手，比較不同的措施力度可達到的不同風險水平，最終確定哪一種是可接受的水平。如圖5所示，如果ALOR處在相對較高的水平，那么所需實施措施的力度相對較小些，即ALOP處于較低的水平；反過來，如果ALOR處在相對較低的水平，那么所需實施措施的力度相對較大些，即ALOP處于較高的水平。在達到ALOR的前提下，實施的措施4、措施5都能將風險降到目標水平。本著SPS協定對貿易的消極影響減少到最低程度的原則，而且對于利益攸關方，他們寧愿去選擇承擔較少的費用。很明顯，措施4既符合利益攸關方的要求又能達到降低風險的效果。

5 ALOP在我國植物檢疫中的確定

ALOP屬于有害生物風險分析中風險管理的范疇。研究可接受的風險水平是對有害生物風險分析中風險管理的研究，是風險評估部分的繼續和延伸。開展風險管理的第一步就是確定可接受的風險水平，所以明確可接受的風險水平的概念對于下一步實施措施至關重要。確定可接受的風險水平是成員國的權力，也是成員國的職責。

由于我國在這方面的研究很少，這將在一定程度上影響到有害生物風險分析中的措施選擇，所以有必要研究確定可接受風險水平的方法，以便使風險管理決策更有科學性和可行性。在研究確定可接受的水平時，應該依據現有的國內相關檢疫要求、國際相關標準及其他國家或地區的可接受風險水平進行研究。

從風險的角度來研究可接受的風險水平，實際上要從風險的評估人手，研究風險評估方法。針對有害生物的可接受的風險水平，同一種有害生物，對于不同成員國，可能有不同的可接受風險水平。同一種有害生物，對于某一個國家，在不同的時間內，可接受的風險水平也可能是變動的。從措施的力度的角度研究適當的保護水平，同樣要從風險的評估人手，研究一項措施或幾項措施的組合可使風險降低的程度，所以對ALOP進行研究，即是對有害生物風險分析的研究。