城市信息管網存量資源整合分析

陳　明　李思濤

摘 要：為合理利用城市地下管道資源，促進電信運營市場有效競爭，很多城市近年來成立信息管網公司負責本地信息管網的統一建設、統一運營。新興信息管網公司普遍面臨城市既有管網的資源整合難題。從運營商競爭、現行法律、法規及政府管理職責等方面對城市信息管網存量資源整合進行分析，并提出幾點建議。

關鍵詞：管道；存量；整合

管線分離可以促進通信市場競爭有效開展，提高社會效益，前提是管網公司的管道能盡快形成頗具規模的網絡。因此存量資源整合是管線分離體制實施的關鍵。然而由于存量管道問題是歷史政策長期遺留的問題，在相關法律制度不健全的條件下，整合存量管道資源具有相當的難度。

1 運營商缺乏開放存量資源的激勵

追求壟斷是任何一家公司正常的經營需求。在城市大部分地區，主導運營商通常擁有較多存量管道。出租或出售管道為其帶來的收益顯然遠小于用戶改用其他運營商網絡的損失。出于現實競爭的需要，主導運營商囤積閑置管道資源，以小博大具有市場合理性。即便是非主導運營商，如果擁有存量管道資源，也不愿意向其他新進入者開放。

2 現行法律、法規方面的問題

2.1 地下空間權立法上呈現盲區

所謂地下空間利用權，是指權利人依法利用地表以下一定范圍的空間并排除他人干擾的權利。城市地下資源屬國家所有，可利用空間是有限的，現實情況是基礎通信管道管理形態物權缺陷、產權界定原則模糊。

物權是指依法對特定的物進行管理支配并享受物之利益的排他性財產權利?；A通信管道形態的物權特征主要體現在城市地下空間資源的所有權和使用權方面。

《中華人民共和國土地管理法》第六條規定，城市土地屬于全民所有即國家所有，建設開發商僅能取得國有土地使用權。土地可分為地表土地和地下空間兩部分，因而產生地表土地使用權和地下空間使用權兩個概念。我國對地表土地所有權和使用權的法律規范較全面，而對具有相同屬性的地下管道資源使用權和產權，目前還沒有明確的法律規定，這是基礎設施建設法律制度上的空白。

在傳統的土地法理念和土地法制度下，土地所有權效力的范圍是以地表為中心而有上下的直接支配力。作為土地所有權客體的土地于物理上雖可區分為地表、空中及地中三部分，但在法律制度與社會觀念上，仍是將三者視為一個整體。這種絕對的土地所有權理念直接導致了權利濫用。

2007年10月1日實施的《物權法》明確：建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。目前，我國關于地下空間利用方面的專門立法尚屬空白，僅存在相關的單行法及一些地方性法規。

2.2 信息管道在城市配套設施中的定位

郵電政企一體時期，電信主營業務是話音，并且主要為黨政軍、企事業單位服務。隨著國內電信市場迅速發展，通信轉變為面向所有人的普遍服務，成為人們生活的必需品而非奢侈品，因而通信網絡敷設必須覆蓋整個城市范圍，即有道路就應該有通信線路。道路是城市的交通脈絡，通信線路是城市的信息之路，是現代化城市建設必不可少的兩個要素。通信管道是通信線路的物理承載，出于城市美觀考慮，應隨城市道路同期規劃、建設，根據相關規范預埋在道路一側或兩側的地表之下。從信息化對現代城市建設的意義上來說，通信管道顯然和城市道路一樣可以定位為城市公共基礎設施。

雖然通信管道在今天已經具有城市基礎設施特征，但是現行模式是各通信公司在取得管道用地后，投入資金進行管道建設、維護和管理，在市場競爭格局下，通信公司不僅要考慮管道投資本身的效益，還會因其資源的緊缺性，作為競爭手段而加以利用。

2.3 國有資產監管執行

國務院和地方人民政府代表國家履行國有資產出資人資格，應促進國有財產保值增值。2007年10月1日實施的《物權法》第五十五條：國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。

國務院機構改革方案說明中指出：國務院國有資產監督管理委員會(以下簡稱為國資委)的監管范圍，確定為中央所屬企業(不含金融類企業)的國有資產。地方所屬企業的國有資產，由改革后設立的省、市(地)兩級地方政府國有資產管理機構負責監管。

國資委在《關于中央企業加強產權管理工作的意見》中明確指出，要高度重視產權登記、資產評估等產權管理基礎工作，做到產權歸屬清晰、資產評估科學。產權登記的主要作用是依法確認國有資產權屬關系，企業通過產權登記取得的國有資產產權登記表證是確認企業產權歸屬的法律憑證。信息產業部在《關于通信管道建設有關問題的意見》中指出，國家在對電信體制改革和重組中已經明確，各通信公司現有的通信管道資產屬于各通信公司所有。中央國有通信企業的資產列入中央財政，屬中央所有，各地不宜以行政命令平調。通信管道資源的重組和調整，由各通信公司根據市場經濟原則自愿進行。

2.4 電信破路權與稀缺資源分配

《電信法(草案)》在“電信管道建設”的條款中規定：“電信管道的規劃、建設應當符合城市規劃的要求，并與道路、橋梁、隧道等基礎設施的規劃、建設相協調。規劃、建設道路、橋梁、隧道或者地下鐵道等基礎設施的，應當預留電信管道建設空間?！?/p>

基于WTO法律文件《基礎電信協議》中《參考文件》第6點“稀缺資源的指派和利用”：任何分配和使用稀缺資源，包括頻率、號碼、破路權的程序，應以客觀、及時、透明和非歧視的方式進行。2002年初WTO電信專家組解釋“破路權”的含義是指電信業務經營者在電信管線建設時，通過道路(如市區、橋梁、公路、隧道等)的權利。

關于“破路權”和“稀缺資源”的解釋，利益各方尚有較大分歧。如果將城市地下空間明確為稀缺資源，則各家通信公司應有權共享地下通信管道。破路權的法律規定廣義上應調整的是電信業務經營者和土地所有者、土地使用者、道路管理者、橋梁所有人、其它不動產所有人及其他合法權利人之間在“破路過橋”等活動中的權利義務關系，運營商實際工作中最大量的通信線路建設是這類行為，是否構成電信稀缺資源，目前沒有相關司法解釋。主導運營商認為，即使瓶頸地段的通信管線可作為電信稀缺資源，但不能采用行政征用和劃撥使用的方式。

3 政府管理部門職責不清，行業監管乏力

由于國家對基礎通信管道利用城鎮地下空間資源存在著物權缺陷，加上長期以來，我國電信行業實行政企合一的管理體制，使得國家對利用城鎮地下空間建設基礎通信管道的行業管理主體難以明晰。

在實際管理中，通信管道建設市場實行的是城市規劃、建設、電信、電力、公用、民防等各行政管理部門各司其職的原則，這些部門分別代表國家對國有土地地下空間資源履行行業管理職權，事實上造成了政府管理部門職權不明晰、行業監管乏力的現象。

相關政府職能部門對通信管道建設市場變化的復雜性認識不足，沒有依據國家有關法律法規及時啟動司法程序，如通過最高人民法院司法解釋等對通信管道產權予以明確，通過政府機構改革調整有關部門的職能，因而出現監督的真空地帶。

《信息產業部關于對電信管道和駐地網建設等問題加強管理的通知》(信部規[2005]330號)指出，本著有效利用、節約資源、技術可行、合理負擔的原則，電信業務經營者應實現電信管道、電信桿路、通信鐵塔等電信設施的共用。已建成的電信管道、電信桿路、通信鐵塔等電信設施的電信業務經營者應當將空余資源以出租、出售或資源互換等方式向有需求的其他電信業務經營者開放。在空閑資源滿足需求的路由和地點，原則上不得再新建電信管道、電信桿路、通信鐵塔等電信設施。對于已建成的電信設施無空閑資源可利用的路由和地點，應當盡量通過技術改造、擴建等技術手段，提高資源利用率，以滿足需求?！锻ㄖ芬笃髽I自發調節現有資源，不符合市場競爭規律。在實際操作中，監管部門也沒有辦法確認運營商是否有閑置資源，因此可操作性不強。

4 促進城市信息管道存量資源整合幾點建議

存量資源整合需要政府調控和市場激勵相結合。隨著城市信息管網公司的成立，運營商一般不再享有獲取城市地下空間權利建設信息管道，管網公司在新區新建的管道是每個運營商今后拓展業務的必備資源，政府、管網公司和運營商之間良好互動才能推進管道資源的優化配置。

各通信運營商均為央屬企業，通信管道屬于中央財政管理范圍。2003年2月信息產業部頒發的最新《電信業務分類目標》已經將通信管道的出租、出售從基礎電信業務中刪除，地方政府可以此為契機與國資委協調對各通信公司管道資產的管理，促進管線分離。

國資委和通信運營商均反對地方政府以行政命令的方式征用或劃撥通信管道，可行的辦法是對通信管道進行國有資產評估轉移至地方政府實施監管，特別是在城市瓶頸路段，可以作為地方政府優化通信管道資源的入口。

物權法通過確認產權和保護產權，維護國家基本經濟制度，維護市場經濟秩序，促進物盡其用?，F行運營商之間通信管道資源分配不均，是電信市場化改革的遺留問題，但是通信管道的產權是明晰的，因此無論運營商管道資源多寡，在物權法上都要實行平等保護。

作為地方政府，可以在公共資源的配置、市場準入等方面制定宏觀調控政策以及有關市場準入的特別規定，在工商范疇進行調節。

此外，地方政府還有一些可行的扶持政策。信息管網項目經濟評估案例顯示，信息管網由于必須考慮普遍服務和冗余建設，事實上具備城市基礎設施特征，具有公益性質。管道公司經營初期資金壓力大，政府可通過必要的制度安排來減輕這種成本負擔，比如，經營初期由地方政府承擔冗余部分建設投資，提供貼息貸款，或者減免管道建設貼補費等。