突發事件前怎能失語

雪災結束了，但關于雪災的話題卻遠遠沒有結束，特別是國家應急機制受到極大考驗。在剛剛閉幕的兩會上，媒體也頻頻將有關這一話題的問題拋給兩會委員，委員們倒也毫不避諱，侃侃而談，畢竟這有利于經驗總結，而將雪災問題寫入《政府工作報告》，更是引起了社會各界的關注。

可問題的關鍵是，當下一次突發事件來臨時，我們又將以怎樣的姿態應對?

亟待提高的應急體系

每當國家有重大的事情發生時，也正是考驗國家應急處理能力之時。應該說，此次雪災，國家采取了果斷、積極的措施，各地政府在短時間內采取了諸多措施，這對災情的緩解起到了很好的效果，特別是國家領導人親臨雪災一線，并以誠摯的態度向旅客表示了歉意，在考察了災情的同時，也鼓舞了全國對抗災害的士氣。

可是不能否認，在這次雪災中，我們依舊暴露出很多問題。就像英國社會學家安東尼·吉登斯說的，使當代人們陷入安全困境的，并不是風險和威脅本身，更多的是現行體系對變化的反應遲鈍。

不少城市從上到下都有防汛抗旱指揮部，但職能重點是洪水、干旱、地震、泥石流、火災，而沒有預防低溫災害的內容。對暴雪的到來，總體上缺少必要的心理和物質準備，部分城市連化雪用的工業用鹽都儲備不足。

交通方面反應更是如此。由于電力中斷，現在普遍運行的電力機車無法正常運行，為輸送廣州火車站的滯留旅客，鐵道部決定從新疆調回內燃機車，這本是解決問題之道。但是雙方卻在火車的調運費上爭執不下，雙方責任不清、相互推諉，耽誤了輸送旅客的大好時機。這也就難怪鐵道部副部長陸東福給鐵道部在春運中的表現打出90分后，網友的質疑聲不斷，更有一些言辭激烈的網友說：鐵道部怎么自評90分，難道鐵道部心目中的滿分是1000分?

與責任不清相同，在此次雪災中，另一不太讓人滿意的是在抗災中各地未能進行良好的溝通，特別是南方的很多地區初次遭遇暴雪，沒有抗災經驗，卻沒有及時與北部地區抗災經驗豐富的城市溝通取經，造成了事態的惡化。

從我們的了解到出的信息看，融冰技術早已經不是新鮮的技術，在上世紀70年代就開始盛行。然而為何在今天的抗災中不推廣這種融冰技術?這需要各地政府進行反思。我們在抗災中各自為政，忽略了相互的溝通，才是造成這一問題的癥結，這直接影響著國家的應急處理體系。

特別是此次雪災與以往的突發事件相比，又有它的獨特性與復雜性。如之前的SARS、1998洪水等突發事件，都是單獨的個體事件，并不會對社會的其他方面造成影響，可此次暴風雪的影響卻是多方面的，發生在春節前夕、交通的受限又使國家的能源與電力受到影響、CPI的進一步上漲，眾多因素疊加在一起，更顯出我們的應急體系的脆弱。

因此，當前中國在經濟高速發展過程中，特別要依靠公共危機治理制度的全面建立來加強對社會風險的積極防范，當務之急是盡快建立健全災害的預警和應急體系、危機的治理體系。

需要反思的《突發事件應對法》

其實在雪災開始前，我國政府已經意識到突發事件的巨大破壞力。

根據民政部公布的信息，2007年，中國各類自然災害共造成3.1億人次受災，因災直接經濟損失1264億元；安監總局的統計顯示，截至去年8月，中國因事故災難死亡60370人。根據環保總局的資料，在中國環境形勢最為嚴峻的2006年，全年發生嚴重環境污染事故161起，平均每兩天一起。在去年，特別是隨著湖南省鳳凰縣堤溪大橋垮塌特別重大事故、山東省新泰市華源礦業公司河岸決口潰水淹井事故災難等重大事故的相繼發生，國家醞釀并出臺了《突發事件應對法》，成為我國第一部應對各類突發事件的綜合性的基本法律。

然而這部于去年11月1日開始實施的法律，卻在上崗短短70天后便受到了嚴峻的挑戰。

此次雪災，全國開始統一協調的救災行動是在1月27日，這一天，國務院召開緊急電視電話會議，研究部署應對工作，但此時，大雪已經在我國南方逗留17天了，這樣的速度似乎是難以讓人滿意。而據了解，實際上頒布《突發事件應對法》的初衷，正是為了當再次發生類似鳳凰橋倒塌等突發事件時，各地方政府可以擁有足夠的自主權，進行靈活調度，這其中包括責令特定職責的人員進入待命狀態、責令應急救援隊伍、調集應急救援所需物資、設備、工具，準備應急設施和避難場所，并確保其處于良好狀態、隨時可以投入正常使用等等。

但是從此次雪災來看，《突發事件應對法》似乎沒有發揮太大的作用。

《突發事件應對法》規定，突發事件預警制度可以預警自然災害、事故災難和公共衛生事件等預警級別，并可按照突發事件發生的緊急程度、發展態勢和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。

而在這次的事件中，各級政府顯然對分級分類程序運用還不夠成熟，更多仍倚重自上而下的行政預案和行政會議。政府一聲令下，全國聞風而動，為此有的媒體認為這是國家部門雷厲風行，但設想一下如果我們在之前就將工作做到位，那么這樣的雷厲風行我們不要也罷。另一方面類似“會議救災”的預防性并不強，時效性一般，并且行政方式不像法定程序那樣周全，對于各級責任人的法律責任追究也不是很明確，所以在突發事件前，國家的運作方式仍需要改變。如果國家不改變過去“會議抗災”、“文件抗災”的思想，那么當突發事件再次發生時，恐怕今年的場景還會再次上演。

在今年的兩會中，這一意見也被委員們頻頻提出。九三學社的某位發言人就列舉了這樣一個例子，湖南省郴州市遭受嚴重雪災的消息，是在停電停水4天后才得以披露，這顯然是違背《突發事件應對法》中，有關單位和人員報送、報告突發事件信息應該及時、客觀，不得遲報、瞞報的相關規定。

法律的出臺就是為了使一種固有的行政方式轉化成一種自動、更加有效的法定程序，各地還要再加強學習與磨合。

但是同樣需要指出的是，隨著不斷的發展，《突發事件應對法》也需要與時俱進，我們注意到，在雪災中剛剛運行的這部法律，其缺點也暴露出來。《突發事件應對法》針對災害本身做出了一系列明確的規定，但對于衍生性災害和次生災害的實用性就不大。比如此次由雪災引發的交通、電力、能源和食品等關系民生的要素均受到重創，法律在如何對這一局勢做出引導上仍是一片空白，同樣對災后重建也缺乏相應的指導性。