大部制仍需大步向前

兩會中最令人矚目的話題，非大部制改革莫屬。但是直到3月11日最終方案出臺，多少讓人感到有些遺憾。鐵道部仍舊獨立于交通部之外，傳說中的能源部還將繼續傳說下去。但無論如何，大部制改革已經走出了新一輪機構改革的第一步，而且，據以往的經驗看，未來5年間，部委責權范圍還將進一步進行調整，但總體上仍是小步前進的狀態，機構改革能否更加深入地進行，大部制能否最終名副其實，還需要新一屆政府的努力。

中央政府機構職能交叉、職責不清是個由來已久的問題，在計劃經濟體制下，缺乏縱深管理的理念，政府部門對社會經濟的管理條塊化分割，這樣做簡化了管理者自身的成本，卻加大了被管理者的成本。因此，機構改革才被列入日程。但是，由于長期條塊分割，各個部門利益框架已經形成，機構改革之所以舉步維艱，也是源于各個部門既得利益的框架難以打破。各個部門之間并不是各自獨立沒有關系的，聯系它們之間的紐帶就是中央政府，各個部門統一于國務院領導之下。從現在的情況來看，如果成立較大的部委的同時原有部委的建制不打亂重排的話，建立大部委制度實際上只是增加了一個管理層級。在原有部委的基礎之上，建立一個略微高一點的管理者，通過這種方式來減少中央政府所需要協調的矛盾。

事實上，本次機構改革已經是自1982年以來的第五次。1982年，當時國務院工作部門由100個銳減到61個，1988年減為41個，1998年減為29個。但是，前五次機構改革一直以精簡機構、裁撤冗員為主要目的，在部門設置上、辦公人員上進行精簡，產生了很大的成效，但在機構管理和職能上，基本上還延續著過去的思路。而2008年機構改革與以往不同的是，本次機構改革不再以精簡機構裁冗為目標，而是以合理配置部門職能，避免交叉管理、政出多門，以及合理配置宏觀調控部門職能為目的。這也是本次機構改革備受矚目的原因。

但是，本次機構改革仍舊給人留下了一些遺憾。

首先，交通部作為交通、運輸、物流的主管部門，本應該在該領域具有絕對的權威和調控權力，但是單單甩出一個鐵道部形成一個獨立的機構，頗令人感覺遺憾，但同時也讓人感受到，新一輪機構改革確實阻力重重。當然，華建敏在談到新組建的交通部和鐵道部問題時，也留了個“尾巴”，他說：“要繼續推進改革。”

其次，能源部未能建立。本來，在兩會前社會上一直流傳要組建能源部的聲音，而且，作為一個超大能源生產與消費大國，能源的統一管理和調配，減少能源消耗，降低單位GDP能耗，都需要一個高層的部門進行統一管理。而目前我國能源管理除發改委進行一些微觀環節的工作以外，更需要一個大型國家領導機構進行宏觀調控，而現行這種由數家國有公司掌握能源資源的開發與分配的格局，無疑是不利于國家能源戰略與能源安全的。因此成立能源部，是未來重要的改革方向。

第三，部門重疊問題仍舊存在，雖然正部級機構減少到了27個，但是相比其他國家來說，部委數量還是較多，很多機構功能仍舊有較大的交叉。據傳，在早些時候透露的由專家學者草擬的機構改革方案中，部委數量擬壓縮至18個，形成大工業、大農業、大交通、大能源的格局。但是在現實的改革中，并沒有完全到位，可以說還有很大的改革空間。

實行大部門體制是解決我國政府機構設置中存在的突出問題的必由途徑。在現有的部門體系之下，同一件事情可能會因為各個單位的利益不同而產生分歧，分歧的結果就是相關部門間博弈。我國推進大部門體制，關鍵是要實現政府部門設置思路的根本轉變。設置政府部門要從政府綜合管理職能出發，而不能從政府專業管理職能出發。傳統的讓多個部門負責同一項工作的做法，看起來是在加強領導，實際上是減輕了部門應承擔的責任。

無論如何，機構改革已經啟動，盡管還存在著很多遺憾，但也已經取得了突破性的進展。下一步的工作，就是如何科學地分配各部門權益，貫徹執行中央的決議，將各部門職能貫徹到實際工作中去。

此次改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個。具體內容包括：

——合理配置宏觀調控部門職能。國家發展和改革委員會要減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控。國家發展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協調機制，形成更加完善的宏觀調控體系。

——加強能源管理機構。設立高層次議事協調機構國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。

——組建工業和信息化部。組建國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業和信息化部管理。不再保留國防科學技術工業委員會、信息產業部、國務院信息化工作辦公室。

——組建交通運輸部。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局改由交通運輸部管理。不再保留交通部、中國民用航空總局。

——組建人力資源和社會保障部。組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。不再保留人事部、勞動和社會保障部。

——組建環境保護部。不再保留國家環境保護總局。

——組建住房和城鄉建設部。不再保留建設部。

——國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理。明確衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任。

美國行政部門結構

美國聯邦政府行政部門的結構分為五類，2007年它們的種類和數量分別是：總統直屬機構16個(例如著名的美國貿易代表辦公室和國家安全委員會)，行政部15個(例如國防部和財政部)，獨立機構和政府團體64個(例如中央情報局和聯邦儲備局)，理事會、專門委員會和普通委員會74個(例如聯邦登記委員會和國際宗教自由委員會)，準官方機構4個(例如美國和平研究院)，總共為174個。它們的機構分類標準顯然與我國不同，不應簡單類比。

法國行政部門結構

法國是實行單一制國家結構和中央集權制的典型。法國中央行政機關包括總統及其總統府、總理及其總理府和直屬機構(包括計劃總署、原子能局和國家行政學院)、中央政府的各個部、咨詢機構和獨立機構。咨詢機構最富法國傳統特色并在法國政府決策中占據重要地位，例如著名的最高行政法院、最高司法委員會、最高國防委員會和最高公職委員會，分別由總統、總理、部長領導或者主持。法國獨立機構是最具有時代特點和活力的中央行政機構，例如股票交易委員會、競爭委員會、法蘭西銀行、遠程通訊規范管理局等。一個特別重要的發展是1982年《權力下放法》實施后發生的變化。地方權力的增強也相應地改變了中央政府的職能及其機構設置。