“肯定列表制度”的運行機制研究

2003年5月，日本修訂了《食品衛(wèi)生法》。依據(jù)新修訂的《食品衛(wèi)生法》，日本自2006年5月29日起實施食品中農(nóng)業(yè)化學品（農(nóng)藥、獸藥及飼料添加劑等）殘留“肯定列表制度”，并執(zhí)行新的殘留限量標準。與日本原有標準相比，新標準對食品中農(nóng)業(yè)化學品殘留限量的要求更加全面、系統(tǒng)和嚴格。

一、“肯定列表制度”的實施機制

日本“肯定列表制度”實施過程中，主要涉及到了食品安全委員會、農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省幾個部門。食品安全委員會是2002年成立的，它直屬于內(nèi)閣，其作用在于加強和協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)對食品安全的管理。厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省是執(zhí)行進口食品檢驗檢疫制度的主要行政部門。日本厚生勞動省負責進口食品衛(wèi)生檢疫，農(nóng)林水產(chǎn)省則主要加強對未登記農(nóng)藥的取締和處罰、動物疾病檢疫及有害生物的檢疫等。

“肯定列表制度”實施方式主要有監(jiān)控檢查和命令檢查兩種形式。當監(jiān)控檢查中出現(xiàn)兩次違反食品衛(wèi)生法的事例，則該產(chǎn)品進入命令檢查階段。一般情況下，進口食品檢查頻度被調(diào)至50%時，企業(yè)就應(yīng)該及時調(diào)整生產(chǎn)標準，避免進入命令檢查階段。因為命令檢查的檢測費用由企業(yè)承擔，這樣將導致出口產(chǎn)品的成本增加。如果國外出口企業(yè)的產(chǎn)品被多次啟動命令檢查程序，且在其產(chǎn)品質(zhì)量仍然沒有得到改進的情況下，日本厚生勞動省有關(guān)部門可能將這些違規(guī)企業(yè)列入黑名單，并禁止這些企業(yè)向日本出口食品、農(nóng)產(chǎn)品。

“監(jiān)控檢查”主要是針對違反食品安全法概率較低的食品所采取的檢查制度，主要通過其國內(nèi)的31個檢疫所進行監(jiān)控檢查。一般情況下，報關(guān)貨物在抽查中沒有發(fā)現(xiàn)問題，即允許貨物進入日本市場。貨物進入日本市場后，日本厚生勞動省還會利用抽樣檢查收集有關(guān)食品安全情報，從抽檢情況中了解食品進口動態(tài)，企業(yè)信息和違規(guī)次數(shù)，及時發(fā)現(xiàn)問題及時處理。例如，提高檢查頻度即是控制違規(guī)的措施之一。如果出口商的產(chǎn)品在監(jiān)控檢查中被查出第一次違規(guī)，針對該產(chǎn)品的監(jiān)控檢查的頻度會提高到50%，如該產(chǎn)品被第2次查出違規(guī)，該產(chǎn)品的檢查頻率將被調(diào)高至100%，即進入命令檢查階段。

“命令檢查”主要是針對違反食品衛(wèi)生法概率較高的食品所采取的檢查制度，檢查內(nèi)容以及對象由行政命令進行規(guī)定，通過命令形式指定有關(guān)檢查機關(guān)進行檢查。對確定為命令檢查的產(chǎn)品進行批批檢驗。在檢查結(jié)果出來前，貨物被停留在港口不允許辦理入關(guān)手續(xù)。一般由政府發(fā)布行政命令，通知日本各檢疫所進行批批檢驗，產(chǎn)品檢查率達100%。命令檢查的費用由企業(yè)承擔。在這一過程中，日本厚生勞動省根據(jù)檢查情況，針對一些違反食品安全法概率較低的產(chǎn)品，會督促出口商或進口商進行自主檢查。

二、“肯定列表制度”的過渡機制

在肯定列表制度的實施過程中，對于制度公布前的相關(guān)產(chǎn)品采取了相應(yīng)的“過渡期措施”。“過渡期措施”的內(nèi)容為：2006年5月28日當日或以前制造或加工的食品將遵守原有規(guī)定，而不必遵守上述日期后即將實施的一律標準（第497號公告）和MRLs（第499號公告）的新規(guī)定。這意味著5月29日當日或以后投放市場的食品，如果制造或加工于5月28日當日或以前，從制造或加工之日至投放市場之日的這段時間內(nèi)（包括進口產(chǎn)品運輸?shù)臅r間），不必遵守新規(guī)定。

過渡期的適用性為：對于未加工初級農(nóng)產(chǎn)品，過渡期措施并不適用因為這些產(chǎn)品基本上不需要其他制造或加工過程即可以出售。一律標準和殘留標準適用于所有2006年5月29日當日或以后投放市場的未加工初級農(nóng)產(chǎn)品。對于加工食品，無論在國內(nèi)還是國外生產(chǎn)，判斷是否適用過渡期措施的依據(jù)是制造或加工完成（成為可銷售給最終消費者的產(chǎn)品）的時間。如果食品的制造或加工過程中使用了加工食品作為配料，判斷依據(jù)是該食品制造或加工完成并可銷售給消費者的時間，而無需考慮作為配料使用的加工食品的制造或生產(chǎn)時間。

三、“肯定列表制度”實施帶來的影響

日本殘留限量新標準中僅“暫定標準”就有50000多項，涉及農(nóng)業(yè)化學品700多項，而“一律標準”更是涵蓋了“暫定標準”之外的其他所有農(nóng)業(yè)化學品和農(nóng)產(chǎn)品。日本“肯定列表制度”在限定范圍方面比現(xiàn)行制度覆蓋面廣得多，要求也非常嚴格。

在制定“肯定列表制度”前，日本原有管理制度只禁止農(nóng)業(yè)化學品含量超過最大殘留限量標準的食品銷售，對于未制定最大殘留限量標準的農(nóng)業(yè)化學品殘留無明確要求。因此，按照日方原有規(guī)定，對于沒有制定限量標準的農(nóng)獸藥，即使發(fā)現(xiàn)某種食品中含有該物質(zhì)，也允許其在日本銷售。而“肯定列表制度”則覆蓋了所有農(nóng)業(yè)化學品和食品：有“最大殘留限量標準”的遵從“最大殘留限量標準”，無“最大殘留限量標準”的遵從0.01毫克/公斤的“一律標準”。

在限定標準方面，日本所采用的是0.01PPM的標準。從主要發(fā)達國家制定的檢測標準看，新西蘭、加拿大是0.1PPM的標準，美國的標準介于0.01～0.1PPM之間，歐盟、德國是0.01PPM的標準。從中我們可看出，日本制定0.01PPM的標準是在國際上看是非常嚴格的。不僅如此，這一標準在檢測實施過程中對檢測結(jié)果的判斷方法無疑更加劇了這一標準的嚴格程度。根據(jù)國際食品法典委員會（CAC）的農(nóng)藥殘留委員會（CCPR）不確定數(shù)導則規(guī)定，在判斷進口產(chǎn)品是否超標時，應(yīng)以平均值減不確定數(shù)作為產(chǎn)品實際含量，再與限量標準進行比較。但日本“肯定列表制度”的采用的是簡單四舍五入的做法，即在判定農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)業(yè)化學品殘留是否超標時，檢測值只比限量標準多一位有效數(shù)，經(jīng)四舍五入后，與限量標準進行對比。日方在檢測過程中忽略檢驗誤差影響的做法，往往會造成檢測結(jié)果高于實際含量的后果，使得本屬于正常含量的產(chǎn)品被確定為超標產(chǎn)品。

“肯定列表制度”執(zhí)行以來，國外對日出口食品出現(xiàn)了諸多困難，由于日本殘留限量新標準在指標數(shù)量和指標要求上比現(xiàn)行標準高出許多，因此食品出口殘留超標的可能性也將明顯增加。同時，出口成本提高了很多，如殘留控制費用的增加、產(chǎn)品檢測費用的增加、通關(guān)時間的延長等。雖然烏拉圭回合通過的《衛(wèi)生與動植物衛(wèi)生措施協(xié)議》建議使用國際標準，規(guī)定成員國政府有權(quán)采取措施，確保人畜食物免遭污染物、毒素、添加劑影響，以保護人類與動植物的健康。并要求成員國政府以非歧視方式，按科學、高透明度原則，保證對貿(mào)易的限制不超過環(huán)保目標所需程度。但是在實際執(zhí)行過程中，各國有很高的自由度，并且對食品的安全衛(wèi)生指標十分敏感，尤其對農(nóng)藥殘留、放射性殘留、重金屬含量的要求日趨嚴格。但由于生產(chǎn)條件和水平的限制，發(fā)展中國家很多產(chǎn)品達不到標準，其出口到發(fā)達國家市場的農(nóng)產(chǎn)品和食品將受到很大影響，日本“肯定列表制度”的制定與實施無疑將是這一領(lǐng)域一個極具代表性的案例。

（本文為上海市優(yōu)秀青年教師培養(yǎng)基金項目“中日經(jīng)貿(mào)關(guān)系的現(xiàn)狀與問題”的研究成果，項目編號30022）

（作者單位：上海政法學院經(jīng)濟管理系）