農(nóng)村社會(huì)保障存在的問題及對(duì)策分析

農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)是我國整個(gè)社會(huì)保障體系建設(shè)的重要組成部分，這項(xiàng)工作關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。但是，長(zhǎng)期以來，由于受主客觀因素的影響，農(nóng)村社會(huì)保障一直沒有得到足夠的重視，始終處于中國社會(huì)保障體系的邊緣，是我國社會(huì)保障制度建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，對(duì)解決“三農(nóng)”問題，緩解城鄉(xiāng)二元制社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成的發(fā)展不平衡狀況，全面建設(shè)小康社會(huì)都具有非常重要的意義。

一、我國農(nóng)村社會(huì)保障存在的主要問題

1.農(nóng)村社會(huì)保障的機(jī)制不完善，覆蓋面較窄

近年來，我國在城市中實(shí)施了一系列社會(huì)保障措施，城市居民的社會(huì)保障工作得到了全面推進(jìn)，但是，占人口較大比重的農(nóng)村人口仍然身處社會(huì)保障的大門外。我國目前農(nóng)村社會(huì)保障體系很不健全，保障形式主要是農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、農(nóng)村“五?！焙蜕贁?shù)地方推廣的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及合作醫(yī)療保險(xiǎn)，社會(huì)保障的覆蓋范圍較窄，農(nóng)村大多數(shù)人還無法享受社會(huì)保障。具體來說，當(dāng)前在農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制方面存在的突出問題是：其一，農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不到位，農(nóng)民養(yǎng)老主要是家庭養(yǎng)老，其他養(yǎng)老保障基本上處于真空狀態(tài)。其二，農(nóng)村社會(huì)保障水平太低，醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面太窄。盡管新型農(nóng)村合作醫(yī)療已經(jīng)展開，但與農(nóng)民的需求仍然有很大差距。其三，農(nóng)村生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際上被排除在農(nóng)村社會(huì)保障之外。其四，在農(nóng)村社會(huì)保障體系中，賑災(zāi)救助和社會(huì)福利的保障對(duì)象最廣，但是由于種種原因，這兩類受保人群越來越少。

2.農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后

第一，農(nóng)村社會(huì)保障除了覆蓋范圍過窄之外，還存在著地區(qū)發(fā)展不平衡的狀況。一般來說，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)保障水平較高，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障水平仍然很低。第二，農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的組織和制度效率低下。農(nóng)村的最低生活保障制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等，從各方面來看都還無法滿足農(nóng)民的需要。第三，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)資金的保值增值的問題尚待解決。農(nóng)村社保體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，已經(jīng)成為我國農(nóng)村市場(chǎng)化改革的瓶頸，這一問題如果得不到有效解決，必將嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步。

3.農(nóng)村社會(huì)保障缺乏有效的管理和監(jiān)督

我國農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理、各自為政。條塊之間既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理立法。從管理機(jī)構(gòu)上看，部分地區(qū)在國有企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會(huì)保障統(tǒng)籌歸勞動(dòng)部門管理，醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門和勞動(dòng)者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理，農(nóng)村養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟(jì)歸民政部門管理。由于這些部門所處地位和利益關(guān)系不同，在社會(huì)保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾。由于多家分割，條塊分割，政事不分，缺乏監(jiān)督，使本來已經(jīng)夠亂的管理體制更加混亂。此外，農(nóng)村社會(huì)保障管理水平的低下，還集中體現(xiàn)在保險(xiǎn)基金的管理上。我國農(nóng)村社會(huì)保障基金在大多數(shù)地方是征繳、管理與使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，致使基金的使用及保值增值等面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，造成基金大量流失。因此，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的管理、監(jiān)督，已成為當(dāng)前一項(xiàng)刻不容緩的工作。

4.農(nóng)村社會(huì)保障制度缺乏法制保障

目前農(nóng)村社會(huì)保障制度主要是以有關(guān)部門和地方政府的政策措施為指導(dǎo)，缺乏法律依據(jù)。由于我國目前尚未制定與頒布完備的《社會(huì)保障法》，這些已出臺(tái)的法規(guī)缺乏法律所固有的強(qiáng)制性、統(tǒng)一性，自成體系，給社會(huì)范圍內(nèi)的社會(huì)保障工作帶來一定的難度。這使農(nóng)村社會(huì)保障工作處于無法可依、無章可循的境地，嚴(yán)重制約了我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善和發(fā)展。從目前我國農(nóng)村社會(huì)保障立法的狀況來看，突出的表現(xiàn)是立法層次低、立法主體混亂、立法層級(jí)無序。由于立法的滯后與缺失，政府長(zhǎng)期以來陷入進(jìn)退兩難之中，不進(jìn)則缺位和無為，一進(jìn)就可能越位。即使已有的法律，由于立法層次不高，擴(kuò)大覆蓋面的法律約束力不強(qiáng)，在操作性上也存在問題。

二、完善我國農(nóng)村社會(huì)保障的對(duì)策

1.從實(shí)際出發(fā)，逐步擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面

完善農(nóng)村社會(huì)保障制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，影響因素多、涉及面廣，不能一蹴而就。我國目前城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障的一些做法和國際社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)，都不能照搬過來解決我國農(nóng)村社會(huì)保障問題，而只能從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以保障農(nóng)民的基本生活需要為目的，借鑒我國城市和國外社會(huì)保障的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從局部入手、逐步推進(jìn)，走“漸進(jìn)”式的發(fā)展道路來完善我國農(nóng)村社會(huì)保障制度。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)盡快建立保障項(xiàng)目較為齊全的農(nóng)村社會(huì)保障體系。而在經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)，則應(yīng)先從養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)入手，創(chuàng)造條件逐步展開。對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的貧困地區(qū)，則要把社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救濟(jì)工作統(tǒng)一起來，扶持貧困戶參加社會(huì)保險(xiǎn)。擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，主要從以下幾方面著手：第一，建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度。第二，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度。完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等基本保險(xiǎn)和其他多種補(bǔ)充保險(xiǎn)。第三，逐步完善農(nóng)村社會(huì)福利制度，提高農(nóng)村居民的生活水平。

2.堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、因地制宜原則，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障制度

從實(shí)際出發(fā)就是既要看到農(nóng)村社保體系建立的迫切性，又要考慮中國的國情，保障范圍要由小到大，項(xiàng)目由低到高。因地制宜就是在現(xiàn)階段應(yīng)采取循序漸進(jìn)和差別對(duì)待的做法，抓緊建立影響力大、需求迫切的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障這三項(xiàng)制度的建立健全工作。在我國農(nóng)村不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其不平衡，并且這種不平衡將會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在，所以在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障制度顯然是缺乏現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的。因此，全國農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立，不可能同時(shí)一步到位，而是要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜，形成各地區(qū)層次不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的社會(huì)保障制度。

3.建立科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)保障管理監(jiān)督制度

農(nóng)村社會(huì)保障中存在的問題與農(nóng)村社會(huì)保障管理體制不規(guī)范有密切關(guān)系。因此，要使農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)健康發(fā)展，就必須在強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障制度制衡機(jī)制上下工夫。國家應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，明確決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，尤其是健全農(nóng)村社會(huì)保障監(jiān)督體系，實(shí)行權(quán)力監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的高度統(tǒng)一。首先，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立全國統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。其次，完善農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)督體系，這是農(nóng)村社會(huì)保障制衡機(jī)制的主要組成部分。農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)管是指各有關(guān)方面對(duì)社會(huì)保障經(jīng)辦部門的管理過程和管理結(jié)果進(jìn)行評(píng)審、鑒定，以達(dá)到社會(huì)保障政策的落實(shí)與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，確保各有關(guān)方面的合法權(quán)益，提高社會(huì)保障管理效益。第三，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。通過內(nèi)部提高職工素質(zhì)和外部引進(jìn)專業(yè)人才的途徑，努力塑造和培養(yǎng)一支適應(yīng)專業(yè)化管理隊(duì)伍。

4.加強(qiáng)法制建設(shè)，確保農(nóng)村社會(huì)保障制度有法可依

經(jīng)驗(yàn)證明，發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保障制度之所以比較成熟，一方面有其較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，另一方面是靠完備的法律體系強(qiáng)制推行的。我國至今還沒有出臺(tái)專門的社會(huì)保障基本法，那些作為目前農(nóng)村社會(huì)保障制度主要法律依據(jù)的行政規(guī)章之間缺少必要協(xié)調(diào)，不能形成配套的法律體系，導(dǎo)致實(shí)踐中有許多問題無法可依。與此同時(shí)，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的法律監(jiān)督和實(shí)施機(jī)制也是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)法制建設(shè)的必然要求。我國現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度中法律監(jiān)督機(jī)制薄弱，主要體現(xiàn)在缺乏對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障基金籌集和運(yùn)營的監(jiān)督，導(dǎo)致保障基金的管理混亂，違規(guī)投資和違規(guī)使用基金現(xiàn)象在一些地區(qū)大量存在。因此，為促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障工作的有序進(jìn)行和可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障的法制性，盡快制定配套完備的法律法規(guī)，勢(shì)在必行。

（廊坊市社科聯(lián)2008年科研項(xiàng)目成果，課題名稱：農(nóng)村社會(huì)保障存在的問題及對(duì)策研究，項(xiàng)目編號(hào)：2008018）

（作者單位：廊坊師范學(xué)院）