我國教育法制建設的回顧與展望

教育法制化是21世紀我國教育事業深化改革、加快發展的必然要求，是依法治國基本方略的必然要求，是市場經濟體制建立與完善的必然要求，是教育現代化的必然要求，必須從教育立法、教育司法、教育執法監督等環節不斷完善，全面推進我國教育法制建設。

一、我國教育法制建設取得的主要成績

1.有中國特色的教育法制體系基本形成，為教育改革和發展提供了有力的支持和保障

一個國家法律規范本身的創制水平和法律體系的發展水平是評價一個國家法制建設水平的一個重要內容。改革開放以來，隨著我國社會主義民主與法制建設的加強，教育立法成為國家法律建設中的一個重要領域，我國的教育立法從幾近空白到不斷發展，取得了顯著成就，教育已經成為除經濟法以外的立法最多的領域，頒布了一系列的教育法律、行政法規和行政規章，初步形成了有中國特色的教育法規體系基本框架。全國人大常委會制定了《學位條例》、《義務教育法》、《教師法》、《教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》等法律，國務院頒布了《普通高等學校設置暫行條例》教育行政法規，在加強國家教育立法的同時，地方教育立法也取得了較大進展，逐步形成了以《教育法》為核心的教育法律體系，標志著我國教育開始進入以法治教的新的階段，對我國教育改革的順利進行和教育事業的協調發展起到了不可替代的作用。

2.教育執法水平明顯提高

教育執法是一種國家公權行為，是教育法律實施和實現的有機組成部分和重要環節，教育實踐水平是衡量一個國家教育法制化水平的一個重要內容。為規范教育行政措施，各級教育行政部門根據《行政處罰法》、《國家賠償法》等法律，明確和規范了教育行政部門的行政行為。近年來，在依法行政方面教育行政部門在兩個方面取得了重大進展，一是推進了教育行政部門轉變職能的步伐，教育行政部門和領導干部的依法行政意識不斷增強，教育法制隊伍得到了加強，提高了依靠法律手段進行教育管理的能力和水平，二是教育行政執法工作從探索到逐步規范，有力地促進了我國教育管理和運行的轉變。

3.教育法制監督制度不斷得到完善

近年來，教育法制的實施和監督工作日益受到各級人大、各級政府和政府部門的重視，通過努力，我國教育法制監督已經基本形成了權力機關監督、行政機關監督、司法監督、社會監督的格局。國家建立了教育督導評估制度、教育監察制度和教育審計制度，全國性的統一督導、評估機制逐步形成。

4.教育司法制度改革不斷深入

教育行政復議、學生申訴的程序和要求已經明確，教師申述程序也在日見規范，各級教育行政部門保護教師、學生合法權益的意識和能力都有明顯的提高。司法機關近年涉及的教育案件逐年增加，為了更公正、更有效地處理一些教育案件，各地人民法院也進行了一些探索，創造了一定的經驗。同時，國家審計機構加強了對國家、地方政府的教育財政活動以及學校的帳目進行審計和監督工作。

二、我國教育法制建設存在的主要問題

1.教育立法方面，我國教育法律體系仍不完備

我國教育立法無論是從法律規范本身的構建水平，還是從法律體系的建設水平來看，與西方國家都存在著相當大的差距，這種差距不僅制約著我國教育改革繼續向縱深發展，也在很大程度上制約著我國教育與世界接軌的速度和水平。首先，我國教育領域仍然存在著無法可依，無章可循的局面，盡管我國現行法規從數量上看，具備了一定的規模，但一些教育實踐中亟需解決的問題沒有法律規范調整，如《教育投入保障法》、《教育行政組織法》、《成人教育法》等，教育立法仍然滯后于教育實踐的需要，這勢必影響教育法制建設的進程。其次，從已經頒布的教育法規來看，還沒有形成完備的體系。再次，從立法制度角度來看，我國教育法律法規用語比較空泛，原則性表述較多，可操作性不強。

2.教育執法方面，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象較為普遍和嚴重

教育行政執法要求行政機關嚴格按照法定職權和程序正確適用法律法規，作到有法必依、執法必嚴、違法必究。但在許多教育執法者眼中，教育執法是一種軟執法活動，在執法活動中不作為現象經常發生，也存在著許多不嚴格按照法律平等、公正原則實施執法活動，執法過程中人情交易現象長期得不到緩解，仍然存在著大量的有法不執、執法不公、越權執法、公權私用等行為。

3.教育法制監督力度不夠

我國當前的教育執法監督力度，包括上級政府對下級政府的行政監督，各級人大對同級政府的監督以及社會監督等三個系統。從實際情況來看，當前的問題是監督力度不夠，某些關系不夠順暢，執法監督的權威性差。分析其原因，有些是由于法律監督內容過于抽象，原則性較多，難以操作；有些是由于法律監督規定實體性規范較多，而程序性規范較少；有社會監督缺乏系統的法律依據和法律保障的原因，也有權力監督和行政監督缺乏系統性和計劃性的原因。

4.教育司法制度十分薄弱

由于各級教育行政部門缺乏以法律形式明確規定行政司法仲裁權，我國沒有獨立的行政司法制度，對包括教育行政在內的行政違法行為不設獨立的行政仲裁機構，在加上我國民事司法制度尚欠發達，造成與我國司法制度的總體狀況相比，教育司法制度還相當落后。

三、對我國教育法制建設的幾點建議

1.加快教育立法，完善教育法律體系

按照法制統一的原則和法定的立法權限，進一步推動教育法律法規體系的完善，加快教育法律的配套性法規、規章的制定，如制度《教育投入保障法》、《教育行政組織法》等。依據教育法制法規的規定，針對社會普遍關注、影響教育改革和發展的若干重要問題，制定有關的部門規章和規范性文件，依照全國貫徹國家的教育方針、面向全體學生、促進學生全面發展的原則，建立全面實施素質教育的規章和制度。進一步提高教育立法質量，增強立法的系統性、合理性和可操作性。加強立法的前期調研工作，作好擬制定的法律、法規草案及規章的可行性論證，實現教育立法決策的民主化、科學化。建立教育規范性文件的制定程序和合法性審查制度，健全備案制度。在加快和完善教育立法的同時，也要注重加強地方的教育立法，各省、自治區、直轄市和有地方立法權的城市，要在現有地方立法的基礎上，結合本區域教育改革和發展的實際需要，進一步加強地方教育立法規劃，加快地方教育立法速度，提高立法的質量。

2.健全嚴肅、公正、科學的教育執法體制

在加強立法工作的同時，要充分重視和加強教育行政執法。教育行政部門、政府有關部門依法行政，是實現依法治教的關鍵。各級行政部門要努力轉變領導方式和管理方式，轉變已經不能適應依法治國、依法行政要求的觀念、工作方法，善于運用法律引導和保障教育的改革和和發展，尊重、落實和維護學校的自主權。嚴格依據法律法規的規定，明確本部門及各職能機構行使行政權利的權限與程序，保證行政決策，行政行為符合法律的規定與原則，逐步實行政務公開，將涉及群眾切身利益事務的辦事規則、程序及監督途徑向社會公布。依法理順政府與學校的關系，明確各教育主體的權利和義務，依法管理學校。加大教育行政執法力度，各級教育行政部門應自覺履行行政執法主體的職責，健全以行政領導責任制為主的執法責任制，明確行政執法程序，依法處理、糾正教育活動中的違法行為。教育行政管理部門要與政府有關部門相配合，依法整治校園內部和周邊環境，維護學校的正常教育教學秩序。教育行政部門要在明確行政執法職能，理順執法體制的基礎上，全面加強各項執法制度建設，進一步加強教育行政執法的主動性、公開性、準確性和權威性，提高依法行政的水平和效率，從根本上轉變教育行政執法軟弱和執法行為與管理行為脫節的現狀。

3.進一步完善教育執法監督制度

針對我國教育執法監督力度不夠，某些關系尚欠順暢的狀況，我們必須注意充分發揮各級人大所負的法律監督的職能，加強各級人大對教育法律執行情況的監督檢查，特別是強化對執法主體所負責任的監督檢查。為此，應當授予各級人大獨立的監督執法的權力。推行評議考核制，建立行政執法錯案賠償制和行政執法過錯責任追究制。建立、明確本部門受理行政復議案件的機構與程序，做好行政復議工作，切實做到有錯必糾。依法加大上級教育行政部門對下級教育行政部門行政執法工作的指導、監督力度。各級教育監察部門要依法強化對行政執法機構及其工作人員的監督，保證其負責、正確地履行職責。教育行政部門要主動配合人大、政府工作部門和其他行政部門依法進行的監督檢查，逐步建立和完善教育執法接受群眾和輿論監督的制度。

4.努力加強教育司法制度

在教育司法建設方面，特別應當重視行政訴訟工作。自1990年10月頒布《行政訴訟法》以來，各級人民法院均設立了行政審判庭，專門受理行政訴訟案件。作為教育行政部門，必須對自己的所有行政行為承擔法律責任，必須遵循法律面前人人平等的原則，嚴格遵守行政訴訟法，不得以手中握有的行政權力干擾和妨害行政訴訟。在處理學校、教師、學生、家長權益糾紛時，也應隨著我國民事司法制度的健全，逐步建立暢通有效的調節機制和司法途徑。

（本文為2007年河北省科學技術研究與發展指導計劃課題，編號：074572219的成果）

（作者單位：廊坊師范學院）