城市化進程中的失地農民問題

隨著城市化進程的加快，大量農村土地被征占，失地農民問題成社會關注的熱點。解決失地農民問題是一個系統工程，關鍵要進一步完善征地補償辦法，做好失地農民安置工作，建立較為完善的失地農民社會保障制度。

一、城市化進程中失地農民問題的現狀

1.失地農民的生活現狀。失地農民的生活情況與其所居住的地理位置有關，收入增加的是城郊農民，由于離城較近，可以經營第二、三產業或外出務工，他們雖然失去了耕地，但可將自己的住房出租或利用征地補償收入擴大非農生產規模，因此這部分失地農民的生活會一定程度提高。收入下降的多是傳統農業地區的純農業戶，除農業生產活動外，基本上沒有其他生產經營活動。在土地被征用前，農民的糧油、蔬菜等生活必需品能自給自足，現需從市場購買獲得，且與自產自銷的價格存在一定差距。加之一些失地農民失去住房，購買商品房遠超出安置費，使其淪為“無房戶”，部分農戶即使住進了搬遷房，要承受更多的水電費等項目，導致其生活消費大幅上漲、生活水平逐漸下降。

2.失地農民的就業現狀。對失地減收的農民而言，擁有或獲得穩定的就業機會是改善家庭生計的根本途徑。就業最困難的失地農民群體主要有三類：一是大齡失地農民，尤其是女40男45歲以上者，由于年齡、文化、體力、技能等限制，轉業十分困難；二是失地前完全依賴土地為生的純農民，失地意味著失業，多數人很難找到合適的工作；三是生活在遠郊和偏遠地區的失地農民，其就業機會、就業選擇性小，就業意識、擇業觀念比較保守，就業十分困難。

3.失地農民的社會保障現狀。長期以來，城市實行高補貼、高就業的社會保障制度，農村實行以群眾互助和國家救濟為主體的社會保障制度，改革開放后，則實行家庭保障與集體救助相結合而以前者為主的社會保障制度。作為現代社會保障體系核心內容的社會保險制度卻未在農村建立，其保障水平明顯低于城市。相對于城市下崗職工和失業人員而言，失地農民更是就業的弱勢群體。失地農民在就業、住房、醫療、子女教育等方面，得不到與市民同等的待遇。失地農民不僅要應付日常生活，還要應付子女教育、醫療等問題，其生活處境十分困難，很可能淪為新的城市邊緣群體。

二、城市化進程中失地農民問題的成因

1.失地農民制度性保障缺失

（1）征地補償標準不夠科學合理。依據《土地管理法》，我國現行征地補償費計算方式為“產值倍數法”，這種測算辦法對農民是不公平的，表現為三個方面：一是以產值作為征地補償標準不盡合理。它只是按傳統的糧經作物來測定前3年的農業產值，而沒考慮土地利用方式、種植制度、市場情況等條件，更沒有或較少顧及現在城郊農業是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市農業，土地產出價值已不是普通糧食或蔬菜價值可比。二是征地補償標準未包含土地增值部分。農地一經征用，其用途的改變常會導致地價暴漲，但在制定征地補償標準時卻沒有考慮此因素。三是不符合市場經濟規律的要求。市場經濟是以市場作為配置資源的基本方式，體現在征地補償中，應以用地雙方都能接受的市場價格為標準進行補償，而現行的補償標準卻沒有反映當前土地的市場價格。

（2）征地程序比較混亂。依照《土地管理法》規定，有關部門批準征地要有公告程序，征地前給予農戶知情權與參與權。但在實際操作過程中缺乏透明度，公告內容由政府單方面決定，具有較大強制性、壟斷性，農民無法以獨立權利主體的地位參與征用協商談判，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，農民只能被動地服從。現行土地征用制度的程序性規定具有以下缺陷：①程序種類繁多、交叉重疊；②流程冗長、步驟繁雜；③蓋章奇多、搭車收費。

（3）安置方式過于單一。目前對農民土地征用基本上采取單一的貨幣安置方式，多數只考慮了短期最低現金補償，暫時解決了眼前利益，而把多數失地農民排除在城鎮保障之外，使其既失去了土地及其所帶來的社會保障權利，同時又無法享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。即使一部分已建立社會保障體系的地方，但社會保障覆蓋面小、保障程度低，也很難使農民生產、生活得到保障。

（4）救濟措施欠妥。國務院發布的《土地管理法實施條例》對失地農民作出的救濟性規定有明顯不合理的地方，該法第二十五條第三款規定：“農村集體經濟組織和農民對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決”。規定中的“縣級以上人民政府”實際上就是實施具體征地行為的主體，其作為當事的一方來協調被當事的另一方的行政行為，不符合一般法理的基本原則；規定中的“批準征用土地的人民政府”在現行征地審批制度下實際上為省級人民政府或國務院，對被征用土地的農村集體經濟組織或農民而言，救濟的實際門檻顯然太高。現行土地征用制度未對農村集體經濟組織或農民規定足夠的訴訟救濟途徑，必然會導致司法救濟失靈，使失地農民權益受損。

2.失地農民的自身素質不能適應城市化進程的要求

（1）失地農民科技素質低。目前，失地農民生產技能素質正由傳統生產技能向現代生產技能轉變，但仍與加快“三農”現代化的要求還很不適應。一方面嚴重影響到他們的就業狀況，另一方面嚴重影響農業新技術的推廣應用。現留在農業生產領域的多是年齡偏大、文化素質較低、思想滯后的勞動力，這對本來總體水平不高的農業勞動力素質來說，更是雪上加霜。面對21世紀農業高新科學技術的應用，對現在農民的科技水平要求越來越高，如不及時提高農民的科技素質，將會嚴重制約我國21世紀“三農”的發展。

（2）失地農民的文化道德素質落后。失地農民的文化道德素質狀況決定著失地農民的社會經濟行為，它是失地農民素質的重要方面。改革開放以來，盡管失地農民的文化道德素質得到較大提高，但在社會主義市場經濟建設中仍需全面提高，主要表現為兩個方面的制約：一是封閉的小農文化障礙；二是愚昧落后的封建習俗。

三、解決城市化進程中失地農民問題的對策思考

1.完善征地補償辦法。一是完善公益性征地補償標準，公益性征地不應損害農民的利益，應由財政給予農民足額補償。其他所有經營性項目用地都必須通過市場機制取得土地使用權，貫徹公平合理、等價交換的原則。二是嚴格執行土地集約使用政策，不符合土地利用總體規劃的堅決不供地，突破省政府規定的最低保護價的堅決不供地，不符合集約用地標準的堅決不供地。三是完善征地補償標準，糾正現行的按土地的農業產值來計算的補償標準，綜合考慮農民在承包經營權、土地的使用價值和被征地農民重新安置、創業方面的需要，以及土地潛在增值功能等因素，全面提高補償標準，以減少社會矛盾。

2.做好失地農民的安置工作。一是就業安置。政府有關部門應制定并切實實施各種政策和措施，廣拓就業渠道，加強職業技能培訓，制定優惠政策，扶持失地農民就業創業，解決失地農民就業問題。二是居住安置。按照“科學規劃、合理布局、綜合開發、配套完善”的原則，把失地農民安置小區納入城市建設總體規劃，統一進行規劃建設，避免形成新的“城中村”，在操作中給失地農民住房安置時應避免形成特殊的城市社區，應充分考慮到村民與城市社會、社區的融合。三是觀念安置。各地政府采取措施多方引導，改變失地農民觀念，使其思想意識與城市主流的價值觀和思想理念相一致，逐漸適應城市化生活方式，從而真正融入城市生活中。四是發展安置。依托城市相對先進完備的醫療、教育機構設施，整合鄉村醫療、教育資源，為失地農民及其子女提供優質的醫療、教育服務，取消失地農民子女入學的體制性障礙，對家庭確有困難的失地農民子女給予必要的支援，從而提高失地農民身體素質和教育科學文化素質。

3.建立失地農民的社會保障制度。失地農民是介于城市居民和農民之間的邊緣群體，解決好他們的社會保障問題是推進城鄉社會保障統籌發展的關鍵。失地農民社會保障政策既要針對其自身的實際情況，因人而異，也要立足于現有的城鎮和農村社會保障制度。對有勞動能力的失地農民，首先應著眼于促進其就業。在實現就業的基礎上，再來解決其養老、醫療等方面的保障問題。無勞動能力的失地農民，若領取土地補償費后生活仍有困難的，在城市規劃區以內的，可優先考慮將其轉為城鎮戶口，并按規定享受城鎮居民最低生活保障制度和城市醫療救助制度。未轉為城市戶口的，符合條件的可按當地有關規定享受農村特困戶救助和農村醫療救助，還可在自愿的基礎上參加新型農村合作醫療制度。此外，還需要采取措施救助失地農民中最困難的弱勢群體，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的失地農村居民。

（作者單位：西華大學人文學院）