我國區域發展政策調整與高等教育改革

摘 要： 建國以來我國區域發展政策主要經歷了區域均衡發展政策、區域非均衡發展政策和區域協調發展政策三個階段。高等教育的發展與國家經濟的發展密切相關，雖然我國沒有像經濟政策一樣明確地提出高等教育發展戰略，但是從我國區域發展政策的演變過程和高等教育政策隨之而進行的調整變化可以看出，我國高等教育與經濟建設相互促進、相互影響的關系。區域發展政策對高等教育的結構布局、大學的學科建設與發展、高等教育管理體制改革都產生了一定的積極作用和消極影響。

關鍵詞： 區域發展政策; 高等教育布局; 大學學科建設

中圖分類號：G649.21文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2008）01-0047-06

建國以來，我國區域發展政策主要經歷了區域均衡發展政策、區域非均衡發展政策和區域協調發展政策三個階段。高等教育的發展與國家經濟的發展密切相關，經濟對高等教育起著決定作用，而高等教育對經濟又起著促進作用。建國以來，雖然我國沒有明確提出高等教育發展戰略，但是通過梳理50多年來我國區域發展政策的演變過程和高等教育政策隨之而進行的調整變化，可以看出我國高等教育與經濟建設相互促進、相互影響的關系，同時區域發展政策的變化勾勒了我國高等教育的整體結構布局，經濟政策是高等教育區域政策調整的主導因素，我國大學的學科建設和發展深受高等教育區域政策的影響，而高等教育區域政策的演變則伴隨著高等教育管理體制改革不斷深入和完善。

一、1949年—1978年

——區域均衡發展政策

新中國成立初期，我國現代化經濟基礎非常薄弱，國際環境十分嚴峻。從上世紀50年代初到70年代中后期，我國制訂和實施了區域均衡發展政策。中央政府通過高度集中的計劃指令實現地區間的均衡發展，采取的政策手段有兩種：一是通過調控財政收入的劃撥與分配比例，要求沿海發達地區上交較高比例的財政收入，同時對中西部給予適當的補貼。二是通過計劃指令，將國家基本建設投資和布局向中西部傾斜。這些政策的實施主要有兩個目標，一是經濟和社會目的，另一個是國防安全目的。

為適應國家經濟建設和社會發展的需要，使中西部地區與沿海地區的高等教育均衡發展，這個時期我國制定了高等教育均衡發展的宏觀調控政策，進行了大規模的院系調整。從1951年起，根據國家建設的整個計劃和各地區的具體情況，全國高等學校有計劃有步驟地進行全面或重點調整。當時前蘇聯援建的156個重點工程項目有4/5布局在內地，僅西部地區就占了44項，因此，這次調整的主要目的是為這些重點項目輸送工業建設專門人才，調整的重點是從沿海地區向內地遷移高校。1952年下半年，教育部根據“以培養工業建設人才和師資為重點，發展專門學院，整頓和加強綜合性大學”的方針，以華北、東北、華東為重點在全國范圍內進行了高等學校的院系調整，新設了鋼鐵、地質、水利等12個工業專門學院。高等教育部在《關于1955—1957高等學校院系調整有關事項的通知》中明確提出：“高等教育建設必須符合社會主義建設及國防建設的要求，必須和國民經濟的發展計劃相配合，學校的設置分布應避免過分集中，學校的發展規模一般不宜過大，高等工業學校應逐步地和工業基地相結合?！保?］495 1955年，沿海地區一些高等學校被遷至內地，有的是將同類專業、系遷到內地組建新校，有的是將學校全部或部分遷到內地建校，武漢、蘭州、西安、成都等城市在這個時期建設了一批高等學校，最值得一提的是交通大學的遷校。1957年，國務院將交通大學的大部分專業及師生遷往西安，小部分留在上海并與原上海造船學院及籌辦中的南洋工學院合并。1959年，西安和上海的兩個學校分別獨立成為西安交通大學和上海交通大學。在這次調整中，高等工科院校調整力度最大，為適應當時我國經濟建設對專門人才的迫切需求，借鑒前蘇聯發展高等教育的經驗，還發展了多科性工業高等學校和高等工業專門學院，1958年院系調整結束后，我國共有高等學校791所，工業院校251所，綜合大學27所，師范院校171所，工業院校數量占到全國學校總數的31.7%，成為培養工業建設人才的堅實基地。此外，經過調整，內地高校的規模和數量得到了擴充，改變了建國初期高等學校過于集中在少數大城市尤其是沿海大城市的不平衡狀況，如陜西高校由3所增加到7所，河南高校由2所增加到4所，內蒙古高校從無到有，建立了2所［2］。

建國后近30年時間里，由于歷史上政治局勢的復雜變化和國際環境的影響，我國的區域均衡發展政策受國防戰略和社會主義公平原則的雙重約束，中央政府一方面通過“政治動員”的方式進行經濟建設，另一方面政府的投資重點全面向西部轉移，加速了內地的經濟發展，縮小了長期以來存在的地區間差距。同時，我國處于高度集中的計劃經濟體制下，無論是經濟方面還是高等教育方面，中央政府高度集權地控制和支配著經濟資源和社會資源，國家有財力進行宏觀調控，對物資調度、資源配置有較大的掌控權，因而使得對西部傾斜投資，向西部地區遷校、建校成為可能。

二、1979年—1999年

——區域非均衡發展政策

黨的十一屆三中全會召開，標志著我國進入了一個新的歷史時期。隨著社會主義市場經濟的建立，國家的經濟管理體制、資源配置方式、經濟發展戰略都發生了重大轉變，經濟發展的重點從重工業轉向了輕工業，開發的地區從中西部轉向了沿海地區，地方政府對市場調節和配置資源的積極性逐步增強，我國與西方發達國家的關系逐步實現了正?；?，國際形勢趨于緩和，和平與發展成為時代的主題，我國實施了改革開放政策，采取了效率優先的非均衡發展戰略。

區域非均衡發展政策的實施，充分發揮了沿海地區地理位置的比較優勢和良好的發展基礎，增強了地區的經濟活力，使沿海地區的經濟增長率在20多年持續保持在全國領先水平，沿海地區的經濟迅速發展起來，人民生活水平大幅度提高，我國的綜合經濟實力大大增強，但是，它也為中、西部區域經濟的發展帶來了一些問題，如東西部經濟的差距進一步拉大，區域經濟增長不平衡。1979—1992年期間，東部沿海地區的廣東、浙江、福建、江蘇和山東的年均增長速度分別達到了13.26%、12.55%、11.56%、11.20%和10.61%，而天津、上海、遼寧及廣大中西部地區的經濟增長速度都低于全國的平均水平。其中青海省的年均增長速度僅為4.7%，只相當于廣東省(含海南省)的35%，浙江省的37%。

我國經濟體制改革的逐步深化，社會經濟結構、產業結構的非均衡發展，尤其是區域經濟發展的不平衡，深刻地影響了高等教育發展的速度、規模和結構。東部沿海經濟發達地區經濟發展迅速，產業結構向更高一級集中，對高等教育的依賴程度也越來越強，同時居民生活收入水平的提高也使人們對高等教育的需求日益旺盛，計劃經濟體制下的高等教育管理體制已不能滿足高等教育發展的需求，國家對教育資源統包統攬地配置已嚴重制約了高等教育的進一步發展，地方政府需要更多的學校辦學自主權，以滿足地方經濟發展的需要。盡管我國高等教育政策在這一階段沒有明確提出重點發展戰略，但是高等教育管理體制改革不斷深化使高等教育區域非均衡發展趨勢更加明顯。

1985年5月，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出：“為了調動各級政府辦學的積極性，實行中央、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、中心城市三級辦學的體制。中央部門和地方辦的高等學校，要優先滿足主辦部門和地方培養人才的需要，同時要發揮潛力，接受委托，為其他部門和單位培養學生，積極倡導部門、地方之間聯合辦學?！保?］2288

1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》第十三條規定：“國務院統一領導和管理全國高等教育事業。省、自治區、直轄市人民政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業，管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校?！边@樣，我國高等教育實行中央和地方政府兩級管理、分工負責，以地方政府為主的管理體制便以法律的形式確定下來。

新時期我國高等教育管理體制的確立使地方政府在專業設置、招生和畢業生等方面與以往相比有了較大的自由度和更多的辦學自主權。而各地區經濟發展的不平衡、不同地區政府的財政能力直接影響了高等教育發展區域的不平衡，主要表現為經濟發達地區同經濟落后地區的高等學校生均經費投入的差距明顯拉大。1997年，廣東省地方政府事業性教育經費投入達到17 604 644千元，而投入最低的寧夏只有678 365千元，兩省份相差達到25.9倍［3］。各地區高等教育規模發展的絕對差異也在擴大，各省市自治區每萬人口大學生的標準差從1978年的3上升為2000年的38.5［4］，由于高等教育對地方經濟的依附性日益增強，地方經濟發展較快的省份，高校發展也較快。以廣州市為例，1989年廣州高等教育在校生人數為71 690人，2002年在校生增加至299 037人，增長了4.7倍［5］，此外，為適應經濟發展的需要，職業技術學院和成人高等教育學院得到了迅速發展，同樣表現出地區間的不平衡。1990年的統計資料顯示，在新建的114所職業院校中，43所在華東，29所在華南，西北地區只有8所，1 256所成人高等學校中，325所在華東，249所在中南，101所在西北地區［6］。由此可見，區域經濟發展的不平衡，隨之而來的對高等教育發展不平衡也造成了直接影響，不同地區的高校、同一地區的不同高校以及一些重點專業、學科點的不均衡投入，使高等教育非均衡發展的特征呈現得愈加明顯。

三、1999年以來——區域協調發展政策

東西部經濟差距的迅速拉大，引起了經濟上區域發展的不平衡，西部經濟落后表現得越來越明顯。地區差距過分懸殊會產生一系列的經濟、政治和社會的嚴重后果，引起較高的失業率和較嚴重的通貨膨脹率，使宏觀經濟不穩定，也可能直接損害欠發達地區的利益，出現人才效益外溢，投資效益外溢，資源效益外溢等“效益外溢”現象［7］。20世紀末，我國政府及時調整區域發展戰略，提出并制定了相應的區域協調發展政策。

八屆人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中明確提出：“從‘九五’計劃開始，要逐步地、積極地解決地區差距擴大的問題，實施區域經濟協調發展戰略”，“在今后一個相當長的時期內，要實施有利于緩解差距加大趨勢的方針政策，要積極創造條件朝著縮小東西部差距的方向努力?！秉h的十五大進一步確定了以“合理布局，協調發展，效率為主，兼顧公平”為特色的區域協調發展戰略，并提出在保持東部經濟發展的前提下，要加快中西部地區的發展。

1999年底，中央提出了西部大開發的戰略構想，《國務院關于實施西部大開發的若干政策措施》中提出四大開發政策，即資金投入政策、改善投資環境政策、擴大對外開放政策、吸引人才和發展科技教育的政策，通過這些政策來支持西部地區的發展。

東西部之間的差距不僅表現在經濟指標上，在高等教育的發展規模、高校之間的層次和實力水平、教學資源與經費投入、科學研究資源及成果的區域分布等等方面都表現出非均衡分布，因而，國家制定了一系列相關政策扶持西部高等教育的發展，以縮小日益擴大的差距。2000年3月，教育部制定了十項措施支持西部大開發，其中有六項關于高等教育，如“加強西部高等學校建設力度，促進高等教育的相對均衡發展”、“充分發揮高等學校的智力支持力度”、“重點建設西部地區遠程教育體系，實施‘西部高校校園網計劃’”、“辦好內地高等學校少數民族預科班和西藏班、新疆班”、“采取切實措施，鼓勵、吸引高層次人才在西部創業”、“把西部教育擺在‘十五’教育規劃的重要位置”［1］956。 2001年，教育部實施了“對口支援西部地區高等學校計劃”，根據西部地區重點建設高校的學科特點，采取一對一的方式，由北京大學、清華大學等13所高校對口支援石河子大學、青海大學等西部地區高校，對西部高校的人才培養、師資隊伍建設、學科發展等方面進行全方位的支援和合作。

區域協調發展政策的實施，在一定程度上緩解了我國高等教育結構布局不平衡的狀況，特別是為適應西部大開發對高層次人才的需求，政府在高校設置方面開始向西部傾斜，使西部地區高校數量有所增加，高等教育區域結構得到一定改善，例如， 2004年，全國1 707所普通高校中，東部地區759所，中部地區547所，西部地區401所，分別占全國高?？倲档?4.46%、32.04%和23.49%［8］。同時，東西部高校之間的對口支援與合作也取得了一定的成效，西部地區受援學校已經開始或正在孕育著明顯的發展和提高。據不完全統計，截至2004年底，支援學校派到受援學校的教師有144人次，受援學校接受支援學校的資金513.5萬元，儀器設備2 527臺，價值一億多元的軟件28套，圖書13.7萬冊。另外，支援學校在受援學校舉辦文化交流活動、報告會、講座等529場次，支援學校接受受援學校保送的碩士生345人，博士生45人［9］。

四、我國區域發展政策

對高等教育的影響及啟示

(一)辯證地看待區域發展政策的實施對高等教育發展產生的影響

從建國后我國區域發展政策的變遷來看，從均衡發展到非均衡發展，再到協調發展，每一個時期都有其深刻的政治背景和經濟環境，各個不同時期區域政策的實施，使經濟領域和高等教育領域的問題得到凸顯和重視。綜觀我國區域發展政策的演變過程，從整體上來看，我國的區域發展政策取得了一定的成效，它的變化發展既有其存在的合理性，也是其適應政治、經濟發展的歷史使然。區域均衡發展政策使我國在經濟建設初期重工業迅速發展，高等教育方面工業院校和工科專業都得到了增強。區域非均衡發展政策發揮了東部沿海地區的經濟發展優勢，使國家綜合實力得到提高，同時，隨著地方政府辦學自主權的擴大，地方財政投入高等教育的積極性也越來越高。區域協調發展政策的實施體現了我國政府為縮小地區間差距，實現全民的共同富裕，建立和諧社會的科學發展觀，使我國經濟和高等教育區域發展更加趨于合理。

然而，區域發展政策也對我國的經濟和高等教育產生了一些負面影響。均衡發展戰略在政策措施上是通過抑制東部發達地區的發展，強化內地落后地區的發展，以犧牲效率為代價而進行的低水平發展；區域非均衡發展政策的實施，使東西部經濟差距越來越大，高等教育公平與效率的矛盾顯得更加突出；國家采取的區域協調發展政策，在經濟方面國家對西部地區加大投資和傾斜力度，在政策上鼓勵東部地區高校對西部地區實施道義上的援助，但是從西部大開發政策實施5年多的情況來看，國家宏觀調控政策在市場經濟的競爭體制下所起的作用在短期內成效并不明顯，因此，國家大規模的投資并沒有有效地遏止區域增長不平衡的趨勢。

（二）區域發展政策的變化勾勒了我國高等教育的整體結構布局

目前我國高等教育的布局結構是建國以來政府不斷調整政策形成的，帶有濃重的計劃體制的歷史痕跡。1952年前后的院系調整是政府制定一系列政策引導的結果，沿海地區一些高校遷校、院系的部分專業調整合并成立新校，減少了多科性學院和綜合大學的比重，而文、理、工、農、醫分家，使單科性專門學院大量發展。改革開放后，非均衡發展戰略使東部沿海地區經濟快速發展，產業結構發生了巨大的變化，根據2002年的統計數據分析，我國的產業結構分布地區差異很大，東部地區的一、二、三產業的分布比例為11.69%∶[KG-*2]45.88%∶[KG-*2]42.13%，西部地區的比例為19.32%∶[KG-*2]44.17%∶[KG-*2]39.84%，而東部地區一、二、三產業的就業結構比例為38.49%∶[KG-*2]27.87%∶[KG-*2]35.18%，西部地區的比例為59.95%∶[KG-*2]20.41%∶[KG-*2]30.78%，可見，無論是東部地區與西部地區，就業結構與產業結構的相互擬合的[JP]程度都不是很高，而西部地區差異更加明顯，此外，我國高等教育的地理布局、科類層次結構及管理體制都表現出與經濟體制發展的不適應，提高高等教育資源的有效配置，重新調整高等教育的結構布局，以適應社會不斷變化的需求成為高等教育體制改革新一輪的政策取向。同時，在“共建、調整、合作、合并”的指導方針下，高等學校數量有所減少，1996年以來我國已有406所大學合并為171所，特別是2000年以后大學布局結構調整的速度明顯加快，一些地區高校重復設置、單科性學校過多、辦學規模過小的狀況有了較大改善，在一定程度上克服了我國高等教育條塊分割、辦學分散、效益低下等弊端，改變了綜合性、多科性院校和單科性院校比例不合理的狀況，優化了結構，調整了布局。

（三）經濟政策是影響高等教育區域政策變化的主導因素

高等教育是社會系統中的一個子系統，它與社會系統中的政治、經濟、文化等各子系統之間發生著物質和能量的交換，而經濟對高等教育的影響最明顯也最直接。從建國以來我國高等教育政策的變化歷程中可以明顯看出經濟政策深深地影響著高等教育的改革與發展，從高度集中的計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制，從均衡發展區域經濟到協調東西部經濟上的巨大差距，經濟政策始終發揮著巨大的杠桿作用。特別是20世紀以來，國際社會形勢的主題是和平與發展，世界各國都極為注重發展經濟，以提高國際競爭力。國家間競爭的實質是經濟的競爭和綜合國力的競爭，而贏得競爭則要靠科技創新和人才培養。在這樣的國際形勢下，高等教育與區域經濟發展的關系日益密切，區域性高等教育的發展成為高教發展的主旋律，政府行為的影響因素中，除了政治、文化、高等教育自身發展需要等因素的影響外，經濟因素已成為主導因素。因此，我們不僅要從高等教育的規模、結構、質量、效益等方面思考高等教育的發展，還應從高等教育發展的外部制約條件著眼，只有這樣才能準確地把握高等教育運行的脈搏，以適應地區經濟結構的調整，滿足社會對高等教育培養人才的需求。

（四）我國大學的學科建設和發展受高等教育區域政策影響極為明顯

1952年我國大規模的院系調整使高校學科結構布局發生了改變，奠定了我國高等教育體系基本的學科布局結構。但是這一時期的調整結果使理工科占據比重過大，忽視了財經、政法、管理等文科專業的發展。20世紀末，我國實施的協調發展政策主要是協調區域經濟發展的不平衡，在高等教育內部就是調整專業設置與社會需求之間的不協調。比如，國家經濟建設對軟件開發及相關人才提出了明確的大批量需求，傳統產業的改組、改造和優化升級，第三產業的大力發展，都對專業結構調整提出新要求。專業是處在學科體系與社會需求的交叉點上，大學中的專業會隨著社會產業結構的調整和人才需求的變化而變動不居。這種變動不居表現為新的專業不斷產生，老的專業不斷更新或淘汰，有的專業從“冷”變“熱”或者相反［10］。因此，專業設置不僅要考慮教育的外部環境，與整個經濟社會系統放在一起考察，還要遵循教育內部的發展規律，符合學科發展的需要和人才培養的規律，尤其要注意教育培養人才適度超前的特點。產業結構調整最直接的反映就是人才結構的調整，隨之高等學校的學科專業結構也作相應的調整，這是一個連鎖過程，也是一個規律性反應。我國正處在經濟和社會發展的轉型期，高等學校的專業設置要根據社會需求以及高新技術發展的特點，尋找相鄰學科網狀結構中結合點發展新興專業，遵循人才培養周期長和遲效性的規律，適度超前地設置專業發展方向。

（五）高等教育區域政策的演變伴隨著高等教育管理體制的改革不斷深入

隨著區域發展政策的調整與變化，我國高等教育管理體制改革不斷深化，高等學校的辦學自主權也逐步擴大。高等教育均衡發展政策在高度集中的計劃體制下進行，中央政府統一制定明確的改革方案，并以政令的方式下達改革步驟和具體時間表，高校不得違反和變更，這是一種政府主導下的集權管理方式，大學的設立、院系專業的設置、招生分配甚至教學內容都要受到各級教育行政機構的直接管理，高校沒有任何自主權。20世紀80年代初實施區域非均衡戰略，東部沿海地區高校在專業設置、教學方式甚至畢業生分配等方面進行了靈活多樣的改革嘗試，直到“中央、地方兩級管理、以地方管理為主”的高等教育管理體制確立，高校的辦學自主權在法律上得到了保證，地方政府、企業、社會力量等各方力量共同努力，高等教育區域非均衡狀態得到一定改觀。目前，我國實行協調發展政策，在社會主義市場經濟體制下，高等學校辦學自主權的實現程度與行政權力在市場調節的運行狀態緊密相關。社會對高等教育的要求往往通過市場機制發揮作用，政府通過運用市場機制的作用調節和管理學校，行政權力與市場調節之間的力量對比在不斷地發生變化，市場調節將起到越來越重要的作用，高校辦學自主權的擴大就是這二者之間均衡的產物。因此，通過市場機制與行政權力的制衡，充分發揮高等學校的辦學自主權，以縮小東西部差距，控制高等教育區域發展的不平衡狀態，是我國區域發展政策的努力方向和理智抉擇。

參考文獻

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(責任編輯 張向鳳)