基于反公地悲劇的教育產(chǎn)權(quán)制度改革研究

摘 要： 從公共管理的視角來看， “反公地悲劇”產(chǎn)生的根本原因在于缺乏有效的制度約束機(jī)制，而目前解決“反公地悲劇”最佳途徑是由政府出面，整合產(chǎn)權(quán)，優(yōu)化資源配置。當(dāng)前，要解決中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的“反公地悲劇”現(xiàn)狀， 政府可以通過立法來構(gòu)建一個(gè)以教育產(chǎn)權(quán)的重新界定、整合、使用以及交易為內(nèi)容，以資源的優(yōu)化配置為目標(biāo)的公立高校產(chǎn)權(quán)管理體制，從根本上避免公立高校中的“反公地悲劇”現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞： 公地悲劇；反公地悲劇； 教育產(chǎn)權(quán)； 資源配置

中圖分類號(hào)： G649.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-8381（2008）05-0047-05

近年來，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與教育體制改革的逐步深入，我國(guó)高校尤其是公立高校在進(jìn)一步發(fā)展過程中所面臨的難題之多、矛盾之雜、困境之艱也是空前獨(dú)有的。正如鄧小平所言， 發(fā)展起來以后的問題不比不發(fā)展時(shí)少。對(duì)待發(fā)展中取得的成就， 我們應(yīng)該自信地總結(jié)；對(duì)待前進(jìn)中的問題， 我們更應(yīng)該客觀分析。在推進(jìn)高等教育大眾化過程中， 公立高校體制改革必將是最重要的課題之一，而高校產(chǎn)權(quán)制度改革是我國(guó)公立高校體制改革的核心。 但是，公立高校產(chǎn)權(quán)制度改革不能奢望通過一次制度設(shè)計(jì)或教育改革來一勞永逸地解決問題， 因?yàn)樯鐣?huì)是發(fā)展變化的。那么， 在目前教育體制轉(zhuǎn)型階段，我們面臨的主要挑戰(zhàn)是什么， 其成因何在， 我們又能做些什么呢? 這是一個(gè)“橫看成嶺側(cè)成峰、遠(yuǎn)近高低各不同”的見仁見智式的話題。本文認(rèn)為， 隨著人們對(duì)教育這個(gè)“公共物品”的需求日益增長(zhǎng)，教育管理中存在大量的“反公地悲劇”( the tragedy of the anti - commons)，從而導(dǎo)致教育資源越來越稀缺，教育資源的稀缺越來越需要明晰教育產(chǎn)權(quán)。因此，我們認(rèn)為有必要引入“反公地悲劇理論”對(duì)公立高校的教育產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行分析。

一、從“公地悲劇”到“反公地悲劇”的理論闡述

公共選擇理論認(rèn)為，“根據(jù)物品在消費(fèi)上是否具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性可以把物品分成私人物品（private goods）和公共物品(public goods)兩大類。”［1］私人物品是由私人企業(yè)生產(chǎn)并通過市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)品，其消費(fèi)具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。公共物品是由公共部門生產(chǎn)、由社會(huì)成員免費(fèi)使用的產(chǎn)品，其消費(fèi)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。在公共管理中，“公地悲劇”與“反公地悲劇”反映的是公共物品問題。

“公地悲劇”（The tragedy of the commons）來源于1968年英國(guó)哈丁(Hardin)教授的《公地的悲劇》一文，哈丁在文中以英國(guó)的“公地”制度為背景，通過一個(gè)公共牧場(chǎng)無償放牧的例子對(duì)“公地悲劇”進(jìn)行了描述：在一片由封建主無償提供給當(dāng)?shù)氐哪撩穹拍恋墓材翀?chǎng)上，由于每一個(gè)牧民為了獲得更大的收益都盡可能增加自己的牛羊而導(dǎo)致牲畜數(shù)量無節(jié)制地增加，牧場(chǎng)最終因過度放牧而徹底毀滅［2］。也就是說，“公地”作為一項(xiàng)資源或財(cái)產(chǎn)，它有許多的擁有者，每一個(gè)擁有者都有使用權(quán)，卻沒有權(quán)利去阻止其他人使用，這樣勢(shì)必造成資源或財(cái)產(chǎn)的過度使用。例如，人類過度使用空氣、水、海洋水產(chǎn)等看似免費(fèi)的資源，必將導(dǎo)致資源的損害和配置的無效率，從而付出巨大的代價(jià)。與此同時(shí)，“公地悲劇”還激勵(lì)人們?nèi)テ茐暮蜌缳Y源。每個(gè)人都知道過度使用資源會(huì)產(chǎn)生不良后果，但由于這些“公地”的產(chǎn)權(quán)不明確，每一個(gè)擁有者都盡可能多地利用資源使自己的利益最大化，最終結(jié)果只能是導(dǎo)致資源的過度使用直至衰竭。

美國(guó)黑勒(Heller)教授于1998年在《反公地的悲劇：從馬克思轉(zhuǎn)向市場(chǎng)中的產(chǎn)權(quán)》一文中提出了“反公地悲劇”（The tragedy of the anticommons）。黑勒認(rèn)為，哈丁教授的“公地悲劇”說明了人們過度利用公共資源的毀滅性代價(jià)，但他忽視了資源未被充分利用而導(dǎo)致閑置浪費(fèi)的可能性。在公地內(nèi)，存在著很多權(quán)利所有者。在自身利益最大化驅(qū)使下，每個(gè)產(chǎn)權(quán)主體都通過各種手段為他人使用設(shè)置障礙以達(dá)到自身占有獲利的目的，最終的結(jié)果是每個(gè)人都擁有產(chǎn)權(quán)，但每個(gè)人都沒有有效的使用權(quán)，導(dǎo)致資源的閑置和使用不足，造成浪費(fèi)，這樣就發(fā)生了“反公地悲劇”［3］。 “反公地悲劇”產(chǎn)生的根本原因在于缺乏有效的制度約束機(jī)制，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的支離破碎。

二、避免“反公地悲劇”的方法探究

在公共管理實(shí)踐中，要避免“反公地悲劇”，我們要花費(fèi)大量的交易成本。科斯認(rèn)為，交易成本包括發(fā)現(xiàn)相對(duì)價(jià)格的成本、談判和簽訂合同的成本。他說：“為了進(jìn)行市場(chǎng)交易，有必要發(fā)現(xiàn)誰希望進(jìn)行交易，有必要告訴人們交易的愿望和方式以及通過討價(jià)還價(jià)的談判締結(jié)契約，督促契約條款的嚴(yán)格履行。”［4］由于存在交易成本，就必須要對(duì)“公地”的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定。

要避免“反公地悲劇”，有如下幾種方法：

方法一：在“公地”的產(chǎn)權(quán)主體不改變的前提下，可以讓所有產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行多重談判，對(duì)使用權(quán)進(jìn)行分割。

談判過程本身是一個(gè)“簽協(xié)議博弈”的過程，通過談判，可以增進(jìn)產(chǎn)權(quán)所有者之間的利益，這樣會(huì)形成一個(gè)正和博弈。不進(jìn)行談判或者談判不成功，那么誰都得不到有效使用權(quán)，得不到收益。

假定有兩個(gè)產(chǎn)權(quán)所有者A和B。A和B都有“談判”和“不談判”兩種可選擇策略，只有在雙方都選擇“談判”的情況下才能夠獲得合作的利益各1單位，形成“正和博弈”；有一方或者兩方“不談判”，合作利益就不存在，雙方的收益都是0，形成“零和博弈”。如表1所示：

但是，所有參加談判的博弈方還面臨著一個(gè)談判不成功而白白損失談判費(fèi)用的可能。對(duì)整個(gè)社會(huì)來說，談判會(huì)產(chǎn)生巨大的交易成本，導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)，對(duì)產(chǎn)權(quán)所有者個(gè)體來說，談判面臨著損失風(fēng)險(xiǎn)。因此，談判并不是解決“反公地悲劇”的最佳方法。

方法二：在“公地”的產(chǎn)權(quán)主體不改變的前提下，某一產(chǎn)權(quán)主體通過尋租來獲得一個(gè)完整的有效使用權(quán)。

尋租是一種非生產(chǎn)性的活動(dòng)，它往往和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)聯(lián)系在一起的，據(jù)斯蒂格里茨的理解，尋租是“從政府那里獲得其他特殊好處的行為”［5］。某一產(chǎn)權(quán)所有者在向擁有決策權(quán)和控制權(quán)的政府尋租時(shí)，如果能獲得完整的使用權(quán)，那么每個(gè)參與尋租的產(chǎn)權(quán)所有者都可能會(huì)進(jìn)行尋租活動(dòng)，這樣就會(huì)發(fā)生“兩難”，如表2所示：

由此可見，對(duì)整個(gè)社會(huì)來說，尋租也會(huì)產(chǎn)生交易成本，導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)，對(duì)產(chǎn)權(quán)所有者個(gè)體來說，尋租同樣也面臨著損失風(fēng)險(xiǎn)。因此，尋租也不是解決“反公地悲劇”的最佳方法。

方法三：政府出面，整合產(chǎn)權(quán)，優(yōu)化資源配置。

公共選擇理論奠基人奧爾森(Olson)認(rèn)為，只有當(dāng)存在強(qiáng)制力量或“選擇激勵(lì)”時(shí)，即存在“市場(chǎng)擴(kuò)展性政府”才可以保護(hù)與界定個(gè)人權(quán)利、保證合約得以公正有效地履行、杜絕任何形式的掠奪，激勵(lì)人們從事創(chuàng)新生產(chǎn)，特別是“產(chǎn)權(quán)密集型”的生產(chǎn)活動(dòng)［6］。也就是說，把支離破碎的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)整合，是避免“反公地悲劇”的另一種有效方法。具體來說，就是由政府出面，重新界定產(chǎn)權(quán)，整合產(chǎn)權(quán)，最終達(dá)到資源的優(yōu)化配置。所謂資源的優(yōu)化配置，“是指政府要將有限的資源使用在最有價(jià)值的地方。”［7］政府可以通過立法來構(gòu)建一個(gè)以產(chǎn)權(quán)的重新界定、整合、使用以及交易為內(nèi)容，以資源的優(yōu)化配置為目標(biāo)的體制，目前來說，這是避免“反公地悲劇”的最佳方法。

三、中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)面臨的“反公地悲劇”現(xiàn)狀分析

“反公地悲劇”的本質(zhì)特征是產(chǎn)權(quán)的支離破碎，也就是說，如果一種資源有許多排他性的產(chǎn)權(quán)時(shí)，那么就有發(fā)生“反公地悲劇”的可能。教育作為一種稀缺性資源，同樣會(huì)發(fā)生“反公地悲劇”現(xiàn)象。

就目前看來，中國(guó)公立高校仍沒有真正建立起現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)權(quán)制度，未能擺脫“政校不分”、“教育資源利用率低下”等不良局面，中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)制度改革面臨著一系列問題。

（一）對(duì)中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識(shí)不清

目前，雖然持有“公立高校越多越好”觀點(diǎn)的人并不多，但中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革中逐漸暴露出來的諸多問題使相當(dāng)部分人對(duì)中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革的認(rèn)識(shí)模糊不清。首先，人們易于把中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革視同搞教育資源私有化，認(rèn)為中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變就是公有教育財(cái)產(chǎn)私有化。其次，人們對(duì)中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革采取回避的態(tài)度，反對(duì)民辦化的教育產(chǎn)權(quán)改革。此外，有人認(rèn)為，中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革勢(shì)必會(huì)引起公有教育資源流失，把中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)流動(dòng)與公有教育資源流失完全等同起來。由于這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)的存在，公立高校產(chǎn)權(quán)制度改革難以開展，使稀缺的教育資源產(chǎn)生閑置現(xiàn)象，從而引發(fā)“反公地悲劇”。

（二）中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)不清晰，出資人不到位，資產(chǎn)多頭管理

現(xiàn)代大學(xué)制度的核心是教育產(chǎn)權(quán)清晰。但是，目前中國(guó)的公立高校改革并沒有真正解決這個(gè)核心問題。產(chǎn)權(quán)不清晰的突出表現(xiàn)是出資人沒有真正到位，對(duì)教育資源的管理方式仍是多頭管理。首先，政府的公共管理職能范圍過大，與出資人職能混淆不清。政府既要行使公共管理職能，又要行使出資人職能。其次，各級(jí)政府監(jiān)管中國(guó)公立高校資源的職能實(shí)際上分散在若干部門，權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)不統(tǒng)一，導(dǎo)致管人的和管事的去管財(cái)產(chǎn)，管財(cái)產(chǎn)的又去管人和管事。在這種情況下，出資人所應(yīng)有的職能也不清晰。由于缺少有效行使出資人職責(zé)的行為主體和責(zé)任主體，造成職責(zé)不清，權(quán)責(zé)脫節(jié)，一些應(yīng)由出資人履行的職責(zé)，例如形成學(xué)校經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)和約束機(jī)制等沒有得到很好實(shí)施。由于多頭管理，部分職責(zé)相互交叉，因而造成了學(xué)校管理中存在著大量的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，造成大量的教育資源的浪費(fèi)，從而導(dǎo)致“反公地悲劇”的發(fā)生。

（三）盲目追求學(xué)校法人主體所有權(quán)化，導(dǎo)致公有教育資產(chǎn)的流失

現(xiàn)代大學(xué)制度改革的核心是建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的產(chǎn)權(quán)制度。在此背景下，一些中國(guó)公立高校資源以“合理”、“合法”手段被轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革過程中，盲目地追求法人所有權(quán)化，忽視了相關(guān)利益者對(duì)學(xué)校擁有的占用權(quán)[CD2]自然人產(chǎn)權(quán)。根據(jù)利益相關(guān)者理論，公立高校制度是公立高校利益相關(guān)者的“契約網(wǎng)”。中國(guó)公立高校就是利益相關(guān)者組成的社會(huì)機(jī)構(gòu)。大學(xué)（本文指公立高校）有三類利益相關(guān)者：“教師、學(xué)生、出資者、政府等大學(xué)的權(quán)威利益相關(guān)者；校友、捐贈(zèng)者和立法機(jī)構(gòu)是潛在的利益相關(guān)者；市民、媒體、企業(yè)界、銀行等是第三層利益相關(guān)者。”［8］公立高校的發(fā)展離不開這些利益相關(guān)者的支持和參與。因此，錯(cuò)誤地把自然人產(chǎn)權(quán)奠定法人產(chǎn)權(quán)的歷史關(guān)系顛倒為法人產(chǎn)權(quán)可以取代自然人產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)關(guān)系，這不但解決不了中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)虛置的問題，反而加劇了中國(guó)公立高校教育資源的流失，如此下來，勢(shì)必產(chǎn)生“反公地悲劇”。

四、“反公地悲劇”對(duì)中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)制度改革的啟示與對(duì)策

通過對(duì)“反公地悲劇”理論以及避免“反公地悲劇”方法的探究，針對(duì)目前我國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)中存在的

“反公地悲劇”現(xiàn)象，本文擬從以下幾個(gè)方面來探討中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)制度改革：

（一） 澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū)，堅(jiān)決推行教育產(chǎn)權(quán)制度改革

首先，要明確產(chǎn)權(quán)清晰是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的首要任務(wù)，深化中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)制度改革不是搞私有化，而是現(xiàn)代大學(xué)管理的必由之路。中國(guó)公立高校教育資源運(yùn)作效率低下、活力不足的根源在于教育產(chǎn)權(quán)虛置，只有將中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)流動(dòng)起來，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，才能將中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行到底。其次，要意識(shí)到中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革一定要以馬克思產(chǎn)權(quán)理論為指導(dǎo)，而不能完全照搬西方的私有產(chǎn)權(quán)理論，并在教育產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)踐中不斷豐富馬克思產(chǎn)權(quán)理論。因此，澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū)，以馬克思產(chǎn)權(quán)理論為指導(dǎo)，堅(jiān)決推行教育產(chǎn)權(quán)制度改革，是避免“反公地悲劇”的前提條件。

（二）明晰產(chǎn)權(quán)，公正公立高校產(chǎn)權(quán)交易，保證利益相關(guān)者的教育產(chǎn)權(quán)

明晰產(chǎn)權(quán)，可以明確出資人、政府以及其他利益相關(guān)者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，能有效地促使出資人到位，改變多頭管理的局面，能充分使用教育資源，避免反公地悲劇的發(fā)生。

同時(shí)，現(xiàn)行的中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)交易基本上以政府機(jī)制為主導(dǎo)，缺乏市場(chǎng)機(jī)制和志愿機(jī)制。中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)交易可以分為市場(chǎng)交易、管理交易和限額交易三類。與之相對(duì)應(yīng)，教育產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制包括市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制和志愿機(jī)制三種類型。強(qiáng)制機(jī)制對(duì)應(yīng)的是不平等主體之間的交易，例如政府機(jī)制。平等主體之間的交易則一般采用自愿機(jī)制。自愿機(jī)制又包括兩種情況:其一，自愿求公益的志愿機(jī)制;其二，自愿求私益的市場(chǎng)機(jī)制［9］。

中國(guó)公立高校是教育產(chǎn)權(quán)政府機(jī)制下安排的一種大學(xué)制度。因而，現(xiàn)行的中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)交易多采取計(jì)劃或行政的手段，這種交易方式和市場(chǎng)交易一樣存在交易成本。不僅如此，政府為主導(dǎo)的教育產(chǎn)權(quán)交易容易出現(xiàn)違規(guī)審批、侵害相關(guān)利益者的合法權(quán)益等違規(guī)行為，從而出現(xiàn)因中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革個(gè)案程序的非公正性而否定中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革大方向的輿論傾向。因此，就中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)交易的技術(shù)操作看，實(shí)行市場(chǎng)機(jī)制中的公開競(jìng)價(jià)是最簡(jiǎn)單、最公平、最公正的教育產(chǎn)權(quán)交易。辦學(xué)能力強(qiáng)的公立高校可以多倍溢價(jià)，辦學(xué)能力差的公立高校甚至可以零價(jià)格交易；就中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)交易的制度操作來看，只要對(duì)中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)運(yùn)作、利益相關(guān)者合法權(quán)益保護(hù)、法律責(zé)任等做出具體法律規(guī)定，形成市場(chǎng)機(jī)制，不但可以有效解決中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革問題，還可以大大降低監(jiān)督成本。中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革一定要保證利益相關(guān)者在法律意義上的教育產(chǎn)權(quán)，在最大限度上提高教育資源的利用率，從而有助于“反公地悲劇”的解決。

（三）創(chuàng)新中國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)管理體制，從根本上避免“反公地悲劇”

建立有效的公立高校產(chǎn)權(quán)制度約束機(jī)制，也就是說，政府可以通過立法來構(gòu)建一個(gè)以教育產(chǎn)權(quán)的重新界定、整合、使用以及交易為內(nèi)容，以資源的優(yōu)化配置為目標(biāo)的公立高校產(chǎn)權(quán)管理體制，才能從根本上避免“反公地悲劇”。

在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，公立高校法人化日益明顯。公立高校的法人化，迫切需要政府樹立公共政府的理念，轉(zhuǎn)變政府管理職能，從過于微觀、具體、細(xì)致的管理職能中退出，把辦學(xué)的微觀職能“歸還校長(zhǎng)、回歸學(xué)校”，通過法律、政策、規(guī)劃、咨詢、評(píng)估、經(jīng)濟(jì)等手段加強(qiáng)對(duì)公立高校的宏觀管理，以政府自身變革來改善與公立高校的關(guān)系，為公立高校完善法人治理結(jié)構(gòu)和構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

但是，我們又不能盲目追求公立高校法人主體所有權(quán)化，而是應(yīng)由政府出面，對(duì)公立高校資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管、高校自主辦學(xué)的產(chǎn)權(quán)管理體制，形成利益相關(guān)者共同治理公立高校的態(tài)勢(shì)。建立有效的公立高校產(chǎn)權(quán)制度約束機(jī)制，國(guó)家要通過法律法規(guī)的制定，按照政校分開的原則，合理安排產(chǎn)權(quán)，并積極探索中國(guó)公立高校教育資源管理和經(jīng)營(yíng)的合理形式與途徑。通過這種機(jī)制，不但可以防止國(guó)有教育資產(chǎn)的流失，而且可以使分散的產(chǎn)權(quán)得以整合，提高教育資源的使用效率，從而從根本上避免公地悲劇現(xiàn)象的發(fā)生。

此外，政府要進(jìn)一步完善公立高校教育資源監(jiān)督管理的法律制度，依法監(jiān)督管理教育資源，實(shí)現(xiàn)公立高校教育資源配置的最優(yōu)化。

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(責(zé)任編輯 張向鳳)