我國教育行政職能變革：趨勢、難點和對策

摘要：作為公共行政的一個重要部分，我國教育行政體制改革的重要環節是教育行政職能變革。本文分析了我國教育行政體制改革走向公共“治理”的趨勢，并以上海市浦東新區教育“管辦評”分離與聯動為例，對我國教育行政職能變革的難點，從培育和發展教育中介組織、提高學校自主發展能力、提高公眾參與教育的能力、打造服務型教育行政組織等方面提出了相應的對策。

關鍵詞：教育行政；職能變革；“管辦評”分離與聯動；趨勢；問題；對策

中圖分類號：G46文獻標識碼：A文章編號：1009-010X(2008)11—0004-04

一、教育行政職能變革：從傳統公共行政走向公共“治理”

在知識經濟的今天，人們對優質教育的需求日益增加、社會經濟發展對創新型人才的需求日益旺盛，教育開始從規模發展走向內涵提高、從基本普及走向質量提升、從滿足共性到追求個性。在這樣的挑戰面前，我國傳統教育行政的弊端開始呈現，如教育財政投入不足、教育行政組織效率低下、教育公平難以實現、素質教育難以深化、公眾對優質教育的需求得不到滿足、權力的監督和約束機制不健全等。這些阻礙教育發展的制度性障礙促使我國教育行政體制改革不得不從轉變教育行政職能人手，逐步走向公共“治理”的教育行政范式。公共“治理”誕生于20世紀70年代末，這場質疑官僚制的政府改革運動在西方國家蔓延開來，各國開始重新調整國家和社會、政府與市場的邊界，尋求政府、市場與社會的平衡發展，成為西方政府改革的共同特征。進入90年代后，全球化、民主化以及分權化的社會發展趨勢極大地改變了公共管理的生態環境，社會關系日益復雜多變，相互依存的程度不斷加深。“更少的統治，更多的治理”(Less government，More governance)成為一些國家改革和發展的口號。

從我國改革開放以來教育行政職能變革的經歷來看，主要體現在兩個方面：

首先，在政府和學校的關系上，我國開始逐步簡政放權，強調學校的獨立地位。1993年《中國教育改革和發展綱要》指出“在政府和學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的實體，學校要善于行使自己的權利，承擔應負的責任，建立起主動適應經濟建設和社會發展所需要的自我發展、自我約束的運行機制”。《教育法》在第3l條中進一步規定“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。學校及其他教育機構在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任”。《2003-2007年教育振興行動計劃》第31條要求“切實轉變政府職能，強化依法行政，促進決策與管理的科學化和民主化……建立公共教育管理與服務體系。規范教育行政部門在政策制定、宏觀調控和監督指導方面的職能，依法保障地方教育行政部門的教育統籌權和學校辦學自主權……”，“建立現代學校制度……逐步形成‘自主管理、自主發展、自我約束、社會監督’的機制”。全國各地紛紛開始進行現代學校制度、校本管理、校本課程、校本研訓等實踐與探索。

其次，在政府和社會中介組織的關系上，1993年中共中央、國務院在《中國教育改革和發展綱要》中明確指出“為保證政府職能的轉變，使重大決策經過科學的研究和論證，要建立健全社會中介組織，包括教育決策咨詢研究機構、高等學校設置和學位評議與咨詢機構、教育評估機構、教育考試機構、資格證書機構，發揮社會各界參與教育決策和管理的作用。”1999年6月發布的《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出“在高中以及以上教育的辦學水平評估、人力資源預測和畢業就業指導等方面，進一步發揮非政府的行業協會和社會中介機構的作用。”在國家的鼓勵和推動下，一批承擔教育督導評估、決策咨詢、信息管理、考試認證、資格評審等功能的教育中介機構形成。

二、浦東新區教育“管辦評”分離與聯動的實施狀況

作為浦東新區綜合配套改革的一個重要組成部分，浦東社會發展局于2005年開始逐步形成新區教育“管辦評”分離與聯動的改革方略，努力構建“政府宏觀管理、學校自主辦學、社會提供專業服務”的基本模式。其中，“管”指明確政府的管理職能是區域教育事業規劃、區域教育資源的合理配置、區域教育經費的投入、區域公共教育政策的設計、區域教育質量的監控；“辦”指學校或專門機構辦教育，解決學校辦學自主權，進一步完善學校法人治理結構，實現權力制衡；“評”則包括政府督導室和社會的評估機構以及社區參與學校評估。

(一)浦東新區教育“管辦評”分離與聯動的實施策略。

1、找準定位，不斷轉化政府職能。

浦東新區將政府管理教育的主要職能定位在：(1)為全區教育發展做好事業規劃與政策設計，建立全區教育投入保障機制，提高各階段教育生均公用經費標準，實行義務教育全免費制度；(2)制定教育資源配置標準，促進城郊教育的均衡發展；(3)建立公眾參與、專家論證、政府決定相結合的公共教育決策機制。建立重大教育決策的審議制度和聽證制度，提高公共教育決策回應公眾和社會需求的能力；(4)建立教育績效問責制度，建立義務教育經費預算執行情況的公報與監督制度，實現公共教育財政責任法制化。

2、采取多種形式，培育和發展社會專業組織。

浦東新區按照政府職能轉變的要求，梳理社會管理和社會服務職能，積極培育和發展社會專業組織，將可由社會組織承擔的事項，歸還、轉移或委托給有相應能力的社會組織承擔。采取公開招標、項目發包、項目申請、委托管理等方式，由政府購買民間組織和社會組織的服務，以契約明確雙方的權利和義務，并按契約履行各自的權利和義務，建立以項目為導向的契約化管理模式。如采取有償委托的形式，先后委托上海成功教育研究所等擁有優質教育資源、有較強管理專業水平的社會專業組織對缺乏自主辦學能力且辦學水平低、人民群眾意見大的學校進行委托管理。目的是把區內外的優質教育資源以各種不同的模式“嫁接”到相對后進(主要是郊區)的學校，通過引入智力資源和知識產品，改變管理效能與學校文化，提高辦學水平，并培育和催生新的優質教育資源。

3、創新學校法人制度，提高學校自主發展的意識和能力。

“管辦評”的最根本目的就是為促進學校辦學質量的提高服務，滿足人們對優質教育的需求。因此，在政府、學校和社會中，學校的“辦”是核心。浦東新區主要從兩個方面人手提高學校自主發展的意識和能力：一是逐步在有條件、有自主辦學能力的學校創新學校法人制度，通過建立學校理事會(董事會)和民主管理等形式，建立起自主辦學、管理科學、職責分明、權力制衡的法人治理結構。在學校外部，以社區參與和家校合作為突破口，探索構建社區、家庭參與學校管理的有效機制；二是在教育督導上確立督導評估新理念，強調“以學校發展為本”，即督導評估過程中自始至終必須以學校為主體，調動學校內在驅動力，尊重學校的辦學自主權，強調以促進學校提高持續發展能力為督導評估的根本目的，強調應依據學校的實際情況制訂不同的督導評估標準，“用多把尺量不同的學校”。學校發展性教育督導評估將學校和校長推上了自主辦學的主體地位，促使學校從本校實際出發，積極探索和建立設定最佳發展目標、采用最優發展策略、實現學校持續發展的良性運行機制。

4、建立對話平臺，實行績效問責制度。

首先，政府通過建立教育服務標準、明確績效標準、建立資源協議、明確預算和財務管理要求等，與學校建立績效管理合約，或與社會專業組織建立委托管理，購買評估、咨詢等服務合約；其次，對于政府與學校間的績效管理合約，政府可以通過教育督導或購買第三方專業評估組織的專項評估，對合約方學校服務提供狀況進行客觀評估，并建立問責機制；最后，對于政府與社會專業組織間的委托管理績效合約，政府也可通過購買第三方的專業評估，對委托合約方的管理服務績效進行客觀評估，并建立問責機制。同時政府也可以通過了解被委托管理的對象的意見來豐富問責內容。

(二)浦東教育行政職能變革順利推進的必要條件分析。

經過三年大膽探索，浦東政府將教育行政職能轉化作為一個系統工程來抓，找準了改革中的關鍵要素，并分別采取策略，為改革改善條件。從其實施過程來看，以下四個條件在相當程度上決定了浦東教育行政職能的順利轉化。

1、發展成熟的教育社會組織。

浦東實行教育“管辦評”分離與聯動，就是要形成政府、市場與社會三者間的合理互動。政府職能的轉變與中介組織的發展是相互促進、協調發展的，政府職能的轉變，為教育中介組織提供了賴以生存發展的空間。教育社會組織的發展與完善也是教育行政職能轉變的關鍵，是實現教育共同“治理”的現實基礎。

2、自主發展意識和能力較強的基層學校。

在政府、學校、社會組織的三角關系中，學校的發展是關系的核心。隨著教育改革不斷深化，學校的“教”與“學”已經成為基礎教育的核心。在保障學校辦學自主權、教育行政組織逐步退出“統治”地位的同時，學校是否具有自主發展的意識和自主發展的能力則是改革成敗的關鍵。

3、配套的改革環境。

自2005年開始試點以來，浦東綜合配套改革以深化行政管理體制改革為重點，進一步明確和強化政府的核心職能，努力建設服務政府、責任政府和法治政府，取得了較為明顯的成績。這為教育“管辦評”分離與聯動營造了良好的改革環境，如減少審批事項、優化審批流程、提高審批效率，從“重審批”到“重管理、重服務”；擴大市民參與社會管理的渠道，新建的市民中心專門為各類社會中介服務組織和市民留出了活動的空間，形成市民參與社會管理、社會服務的有效機制。同時，新區政府通過政務網站、“區長網上辦公會”等虛擬平臺，加強與市民和社會的溝通交流。

4、精簡高效的行政組織。

首先，浦東已經逐步打造出一支精簡高效的行政隊伍。目前，浦東擁有上海最大的基礎教育規模，學生總數超過26萬人，總體規模相當于2個徐匯區，3.5個黃浦區或7個盧灣區。浦東教育行政主管部門是社會發展局，其管理范圍包括教育、衛生、體育、人口和計劃生育等四大領域，管理對象數量眾多。但機關公務員數量只相當于其它區縣的1.5個教育局的人數；其次，為了適應“小政府、大社會”的需要，浦東社會發展局設計了扁平化的組織結構。這種結構便于吸收公眾信息，貼近公眾需求；此外，新區還不斷增強社會監督，實施行政效能投訴、效能評估、審批電子監察、首長問責制等新制度，通過建立體制內外的監督機制和評估機制，把政府的行政行為置于全方位的監督下，使政府的行為變得更加規范、透明、廉潔、高效。

三、我國教育行政走向公共“治理”的難點和對策

公共“治理”拋棄傳統公共行政的壟斷和強制性質，強調政府、學校、社會組織、團體和個人的共同作用，并充分挖掘政府以外的各種管理組織的潛力，重視網絡社會各種組織之間的平等對話，強調要建立起系統合作關系。從我國的客觀現實來看，要實現教育的公共“治理”，還存在著不少難點。如何直面困難，迎接挑戰，成為教育管理者必須思考的問題。

(一)我國教育行政走向公共“治理”的難點。

1、教育中介組織發展緩慢。

西方國家的行政改革，是在市場經濟發育較為完善的基礎上進行的，我國正處于由計劃經濟向市場經濟體制的轉型的過程，制度供給嚴重不足，民間組織也是處于初步發展階段，還無法承擔大量的政府轉移出來的公共服務職能。從總體上來看有以下幾個方面的缺陷：(1)對政府的依賴性較強。我國絕大多數教育中介組織是在國家主管部門的推動或組織下建立的，與教育行政部門存在著直接的上下級的隸屬關系，有的中介機構的人員編制還歸屬公辦系統。這就使得這些中介組織是在政府的指令或要求下開展工作，獨立性較差，客觀性、公正性也受到影響；(2)專業性不夠強，權威性不高。由于往往采用政府委派中介組織人員的方式對中介機構進行組建，影響了專業人員的準入，進而影響了專業性、權威性功能的發揮；(3)相關的法規不健全。

2、我國絕大多數學校自主發展意識和能力不足。

我國現行的公辦學校被作為行政層級體系的一個環節，長期以來對政府的依賴導致學校自主發展意識薄弱、自主發展的能力嚴重欠缺。相當多的學校還是習慣于按照政府主管部門的要求來辦學，依賴教育行政部門為其制定辦學目標，對其進行資金投入、師資輸入、過程領導和管理，接受教育行政部門的督導評估。這種惰性的慣性思維導致了我國教育行政改革往往“一抓就死，一放就亂”，造成政府、學校和社會三方力量的懸殊，阻礙了公共行政“治理”的推行。

3、教育行政組織長期以來形成的組織病癥在短時間內難以克服。

首先，在管理內容上，政府對于學校的干預過多過細。這一方面造成政府負擔過重，不可避免出現忽視大局，決策失誤，政策失靈，效率低下等問題。另一方面導致學校的活力被壓抑，滋長學校對于政府的過度依賴；其次，在管理方式上，政府對學校的管理過于直接和微觀，主觀隨意性較強，法治化程度不高；再次，在整個教育體系的運行過程中，政府的權力處于主導地位，權力向度是自上而下的。學校作為教育機構，只是教育行為的承載者。

4、公眾“參教”能力欠缺。

公共“治理”是在政治社會向市民社會過渡的過程中逐步誕生的，強調政治國家和公民社會的良好合作。公共“治理”要實現“善治”，離不開政府，但是更離不開公眾。善治的過程就是還政于民的過程。政府和公眾合作成功與否的關鍵是公眾參與教育決策、管理和監督的權力和能力。從我國現實情況來看，受各種因素影響，公民作為受教育權的享有者，其教育知情權、參與權、表達權、監督權等沒有得到保障，參與教育行政和管理的能力也比較欠缺。權利和能力的雙重缺失阻礙了政府與公眾之間伙伴關系的形成。

(二)我國教育行政走向公共“治理”的對策。

1、積極培育，提高教育中介組織的專業性、獨立性和權威性。

一是建立健全教育中介組織法規，規范其性質、宗旨、作用、準人資格、組織形式和職能、隸屬形式、活動形式、法律責任、人員素質等；二是加強對教育中介組織行為的監管，防止行為錯位；三是政府職能部門應委托第三方對民間組織和社會組織的能力和績效進行評估，做到對民間組織和社會組織在政社合作前有資質審查，在合作過程中有跟蹤調查，在合作完成后有社會績效評估，形成公開、公平、公正的優勝劣汰競爭激勵機制。

2、加強引導，促進學校自主發展意識和能力的提升。

中國教育發展和改革的歷史表明，政府和學校的關系并非簡單的“統”和“分”可以解決，學校內部良好的自我運行、自我管理、自我約束的體制是保障教育行政體制改革成功的關鍵。因此，建議一是進一步確定學校獨立法人的地位；二是通過科學有效的督導評估，引導學校自我發展，提高其自我規劃、自我評估、自我管理的能力；三是加強校長和學校教職員工的培養和提高，增強其責任意識和自我發展的意識及能力。

3、加強內部建設，打造服務型教育行政組織。

首先，設置合理的組織機構，設計科學的管理程序，開展靈活的管理活動，降低管理成本，提高管理效率和效果；其次，制度保障是根本，要逐步建立科學嚴格的決策責任追究制、公開明晰的行政執行責任制、客觀公正的政策評估責任制、行政過錯追究制等，健全行政監察制度，通過制度來提高行政人員的責任感；再次，加強對教育行政人員的培養和培訓，使其樹立為學校、為人民的教育服務的思想，提高行政素養，完善自身知識和能力結構。

4、提高公眾“參教”能力，形成政府—公眾的良好合作關系。

首先，保證公眾的教育知情權，使其有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括法律法規、政策條例、政策實施、行政預算、公共教育開支等，從而能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程實施有效的監督；其次，不斷豐富參與形式，如召開討論會、座談會、聽證會、咨詢會、提案等，發揮公眾的參與權、表達權；再次，要重視公眾的意見，提高回應度。