無照經營的群體環境

石　龍

早在2004年中央1號文件中就有規定：“對合法經營的農村流動性小商小販，除國家另有規定外，免予工商登記和收取有關稅費。”可見，對有生存需要的弱勢群體經營的小食雜店、小攤點一味取締未必是合法規范、科學發展的良方。而無照經營有無可能徹底取締?答案也未必是肯定的。

近日，有報道稱在全國產品質量和食品安全專項整治行動中，上海已經徹底解決了無照經營問題。

無照經營，指違反法律法規，在尚未擁有合法營業執照或者雖然擁有營業執照但是超出經營范圍從事生產經營活動的行為。《無照經營查處取締辦法》規定的無照經營行為相對詳細，而《全國產品質量和食品安全專項整治行動方案》中的“無照經營”是狹義的，僅是指“鄉鎮政府所在地及縣城以上城市小食雜店、小攤點”的無照經營。這也是下文所要討論的“無照經營”。

報道中說，上海徹底解決了無照經營問題，而不是徹底取締。兩者有什么區別呢?我們讓市場來回答。

在市場中，小食雜店、小攤點的無照經營有兩種，即“無證(衛生許可證)無照”和“有證(衛生許可證)無照”。而前者又包括符合衛生條件、能夠取得衛生許可證和不符合衛生條件、不能取得衛生許可證兩種情況。

對于有證和符合衛生條件但無證的無照經營而言，其徹底解決無非是引導其辦證辦照。這種情況在實踐中很少，且不是專項整治行動的重點。對于不符合衛生條件、不能取得衛生許可證的無照經營，既然不能違法地為其辦證辦照，那么所謂的徹底解決也就是徹底取締。實踐中大量存在的是這種情況，因而也是專項整治行動的重點和主體。

有無必要徹底取締

“存在的，就是合理的”，雖然無照經營沒有存在的合理性，但是這句話無疑給我們提供了一個分析的切入點——為什么會產生無照經營?其現實基礎在哪?

首先在于無照經營的主體。目前，我國小食雜店、小攤點的無照經營者，大多是下崗工人、失地農民、進城務工的農民。這些人的共同特征是社會的弱勢群體，從一定意義上說，經營小食雜店、小攤點是他們謀生的基本手段，是他們的生存之需，糊口之要。

其次在于無照經營的受眾。從經濟學的角度看，無照經營的小食雜店、小攤點既然存在，就說明有其存在的市場，有其消費的群體，有其現實的需要。而從實際情況看，下崗工人、失地農民、進城務工的農民本身又是這些無照經營戶的消費群體。尚且不說徹底取締帶來的各種社會問題，僅僅是弱勢群體的基本利益無法保障，民生無法維系，那么取締無照經營以保障民權的目的就無法達到。

再次在于無照經營的產生。據調查，各地查處取締的無照經營大多涉及前置審批，即無證無照的“無照經營”。相對于前置審批費用而言，工商管理費僅僅是九牛一毛；而更嚴重的問題是前置審批條件的繁雜苛刻。

對于小食雜店、小攤點主這些弱勢群體而言，無照經營的真正原因在前置審批環節，其衛生許可證辦理的門檻高、收費高、手續繁雜、要求嚴苛。

事實上，整齊劃一的衛生許可證標準并不適應我國城鄉二元結構和地區經濟發展不平衡的國情。早在2004年的中央1號文件中就有規定：“對合法經營的農村流動性小商小販，除國家另有規定外，免予工商登記和收取有關稅費。”可見，對有生存需要的弱勢群體經營的有一定消費市場的小食雜店、小攤點一味取締未必是合法規范、科學發展的良方。有無可能徹底取締

退一步說，無照經營有沒有可能徹底取締?答案也未必是肯定的。

回答這個問題，首先要看無照經營的特點。無照經營通常規模小、商品少、設備簡單、違法成本低。往往是這邊專項整治剛剛結束，那邊無照經營又死灰復燃。因此，所謂的徹底取締最多也只是一個時點的概念，“野火燒不盡，春風吹又生”。

其次是受執法手段匱乏的影響。《無照經營查處取締辦法》規定，只有無照經營行為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環境資源的，才可以對其予以沒收。因此，實踐中難以沒收小食雜店、小攤點的商品和經營中所使用的工具。同時，對于小食雜店、小攤點主這些弱勢群體的罰款，往往是無款可罰。現階段的無照經營具有一定的不可清除性，因而會屢禁不止、屢打不絕。

此外還有變相的無照經營。在北京等大城市的一些社區里，為方便居民生活，許多無照經營的小食雜店、小攤點已經納入了街道和社區管理的范疇，工商部門介入困難、甚至不再介入管理。這些無照經營已經變相為無照卻堂而皇之的“合法經營”。另外，大城市的“城中村”里居住著大規模的外地人口，其吃、住、消費自成體系，無照經營的小食雜店、小攤點大量存在，既是經營者謀生手段，又是消費者生活所需，僅憑專項整治加以徹底取締，恐怕會事與愿違。

治本之策

總之，對無照經營的取締不能“畢其功于專項整治之一役”，而應探究治本之策。

首先，科學發展經濟是根本。徹底解決無照經營問題，必然會帶來弱勢群體保護、擴大就業、改善民生等一系列問題。和諧社會的本質是以人為本，所謂穩定壓倒一切，解決無照經營的專項整治不能顧此失彼，不能保障了食品安全，卻忽略了社會弱勢群體的保護。因而從根源上說，還是一個發展經濟的問題，經濟是基礎，經濟發展了才能根本上改善民生、保障民權，才能從根本上減少小食雜店、小攤點的無照經營。

其次，行政管理體制改革要加快推進。我們尚且不說小食雜店、小攤點高額的前置審批費用和繁雜苛刻的前置審批條件，給行政相對人帶來了多大的生存障礙，我們只需看看在這場專項整治中，已經有多少個政府部門在“大動干戈”：農業、衛生、質檢、商務、工商、藥品。

我們無需再從管理學上論證多頭執法的低效能與高浪費，只希望隨著十七大提出的“大部委制”行政體制改革的漸行漸近，一個精簡、效能、科學、現代的政府能最大化地加強源頭的制度管理，減少事后的專項整治。

從這個意義上看，上海對無照經營的徹底解決與其說是得力于專項整治，不如說是受益于上海經濟的發展、行政的高效。可見，如果不施治本之策，這些成績未必不是過眼云煙，到那時，我們仍然要問，“多少次專項整治，還要重來?”