分稅制下的征管之爭

章劍鋒

部分地區國稅、地稅關于企業所得稅征管之爭，甚至動用律師來解讀稅總的文件，只差進入司法程序了。而個別地方竟因此釀出暴力事端。

1993年12月中旬，中央政府頒下一紙《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，將原專司稅收征管的一個稅務機構劃分為國稅和地稅。國、地稅自此分家，各奔前程。

自從國、地稅分設之后，經過10多年的運轉，兩套征管機構的矛盾在逐日堆積。從事地方稅務征管工作的人士說，他們所致力的事務，是與同級國家稅務征管機構進行“搶稅”斗爭。

在中部省份江西，地級市上饒市的地方稅務局稅政二科的湯哲榮這樣說道：“地稅局是競爭不過國稅局的，我們是弱勢群體。”

撿芝麻和抱西瓜

地稅之困，首先表現在地稅的日常征管層面，即稅種多、稅額??；稅源零散，不穩定；征收成本過高。上饒市地稅局的徐志剛局長表示，地稅征管比之于國稅征管，一個是撿芝麻，一個是抱西瓜。

就稅種數量來看，地稅稅種有12個，假使將一些中央、省、市法定代征的稅費項目計算在內，要多于國稅稅種。但實際情況是，這些稅種稅基比較小，且不易控制。比如車船稅和普通營業稅的征收，稅源零星分散，稅金從幾十元到百元不等，征收成本很高，有時甚至需要委托多部門代征、代管，衍生出無數繁瑣環節。

地稅系統目前流傳著某種雖然不無極端、卻很是能夠反映一些實際問題的普遍看法，即“易征稅種都劃給國稅，難征稅種都留給了地稅”。

據介紹，早先并不存在此種分化。1994年機構分設之初，屬于地稅的固定稅種達到17個，現在則剩下12個，最終被砍掉或停征的、稅收金額比較大的都是地方稅種。而已有的或新開征的稅種，國稅往往涉足其間，與地稅共分，有一些征收簡便而高效的稅種則直接劃歸國稅。

如個人所得稅中，個人銀行儲蓄利息所得是由國稅征收的，這些稅收不需國稅部門出動一兵一卒，銀行系統會自動將儲戶利息所得扣除提交國稅；在營業稅中，像餐飲業和其他服務行業等征繳棘手的普通營業稅，目前全部由地稅征收，商品的購銷、批發和零售所產生的營業收入則由國稅改征增值稅。工業、商業領域里那些可以開出“大票”的行業稅收都在國稅名下。某地稅官員說，幾乎哪個稅額大就劃哪個給國稅，而這通常只需要財政部一個文件搞掂。

以上饒為例，去年該市的地稅總收入是19.5537億，國稅收入總量則達到26.0139億，國稅的三大主體稅種增值稅、消費稅和企業所得稅分別為19億、2.4090億和2.1187億；而在地稅的主體稅種中，除了企業所得稅和個人所得稅分別達到3億元之外，資源稅和土地增值稅加在一塊兒也就2億元，不過是國稅征管的增值稅總額的一個零頭。

與收入相比，地稅征管的運行成本進一步放大。上饒市地稅局征收管理科葉靈發告訴記者，人力成本投入與稅收總量是不成比例的。在上饒地稅，目前負責一線稅務征收的人員有700人，僅在農村從事一線征管的人員就有325人，占總人員的56％，農村基層分局52個，占了全市地稅管理機構的70％。

征管分歧

最大的分歧之一，出現在企業所得稅征管上。

分稅制改革初期，企業所得稅并非中央與地方的共享稅種。當時的企業所得稅按企業隸屬關系劃分，中央企業收入所得歸國稅機構征管，地方企業收入所得歸地稅機構征管，兩不相礙。

2001年末，國務院發出通知，決定從2002年起實施企業所得稅收人分享改革。在中央企業收入所得仍由國稅征管的前提下，決定由地方和國家共享地方企業收入所得。通知稱，自2002年改革方案實施之日起，新登記注冊的企事業單位的所得稅，由國家稅務局征收管理。

一名地稅官員說，這樣的決定使國地稅的征管分歧一直不斷。據介紹，中央下發了6個關于企業所得稅界定標準的解釋文件，試圖對國稅和地稅如何征繳企業所得稅、稅源歸屬等問題進行劃分，但表述并不明晰、文本內容也有矛盾。

地稅方面認為新辦企業是從無到有，如果是老企業出資辦新企業，這是投資、屬關聯企業，不應由國稅征管。上饒市地稅局直屬分局的葛洪表示，企業的機構分設和業務衍生，均不能算是新辦企業行為，所得稅也不由國稅征繳。但國地稅雙方為此常是各有一本道理。

根據國稅總局文件的表述，新設企業的母公司或股東原來繳納地稅的，則新企業的所得收入仍由地稅征收。為了弄清很多外來投資企業的母公司在原始注冊地到底是繳納地稅還是繳納國稅，葛洪還需要擠出一些時間到外省去調查取證，以便確保這些企業的稅源不至于“外流”。

上饒國稅局征收管理科一名人士則指責地稅在搞不正當競爭。他說，按照國家的新政策，2002年后凡服務業和第三產業的企，業所得稅要由國稅局征收，但地稅局控制了這些領域的發票。當納稅人去開發票時，地稅局會向納稅人施壓，“明確要求他們到地稅繳交所得稅，但本來是國稅局征的稅。”

據悉，在上饒國地稅最近一次關于企業所得稅征管的談判過程中，他們甚至動用律師來解讀稅總的文件，只差進入司法程序了。而在鄰近的一個地級市，最近因為同樣的企業所得稅征收矛盾釀出暴力事端。當地國稅局不僅將自己措詞強硬的宣傳條幅掛到地稅局門口，而且還出動當地公安局的經偵隊伍，將兩家在地稅局繳納企業所得稅的房地產開發企業負責人一并抓拿。這威懾到很多開發商，轉而紛紛跑到國稅局去繳交所得稅。

面對此種情況，當地一名分管財稅的常務副市長曾在協調會上向征收雙方提議，既然企業所得稅是共享稅，能否由納稅人自愿向任何一方征收機構繳納?不論由誰征收，最終都要進入金庫，由系統自動劃分分成比例。但是國稅局方面拒絕接納這一提議。

葛洪說，如果由納稅人自愿，出于一站式辦事需要，納稅人將全部進入地稅局，至少在房開企業領域會是這樣，因為房開企業除企業所得稅外，所有稅目都是由地稅局征收的。

規章“代替”立法

一名地稅官員稱，目前兩套征管機構存在的矛盾都是人為因素造成的，這導致分稅制運轉紊亂。按照分稅制的最初設計目標，國稅與地稅有著明確的征收劃分，井水、河水本不互犯。

上饒市稅政二科湯哲榮說，作為一名稅務行政管理人員，自己也不能理解，為什么政策變化如此之快。當年各有所屬的稅種，轉眼間已被卸成幾段，由兩個機構交叉征管，爭奪之勢日后可能更甚。

而地稅部門反映最強烈的，在于稅種劃分上沒有上升到立法的高度，也即這種財政集權不是通過法制化來實現的，因此隨意性很大。按照分稅制規定，中央主導稅權，只有中央具備稅種設立權力。在稅種設立時會啟動法律程序，但在具體劃分過程中，則由財稅部門通過自己的行政性文件加以具體界

定。這容易造成中央部門與地方政府爭稅的情況。一名地方稅務官員說，“在劃分稅源上，中央不立法，法律程序也不走，財政部一紙文件，很多稅源就歸了國稅?！?/p>

這名官員稱，由于部門意志的介入，一種分化伴隨著分稅制出現，即地稅局的企業所得稅存量變得有限，2002年以前的企業有一些可能會破產、改制或關閉；國稅局的企業所得稅增量則是無限的，新辦企業將會越來越多。與中央稅系的不斷擴張相比，地方稅系遲遲得不到建立。

此外，記者采訪的數名地稅官員還都表示，分稅不一定要分機構，機構一多，職能混淆、機構重復和多頭管理的弊端就會出現。本質而言，這是違反稅收征管的簡便和效率原則的。鑒于機構重復設置的低效和不公平，國內學界也有兩套征收機構早晚要合并的意見。

上饒市地稅局征管科葉靈發介紹說，僅一個機構的建設成本，分稅后就比分稅前增加一倍。近3年來上饒地稅局出于信息化建設需要，從市到縣投入1648萬元建設一套信息征管系統，國稅方面也同樣如此。如果機構設置不重疊，這些成本是可以省掉的。國、地稅合并就能夠節省征管運行、建設成本，大大降低公眾供養政府行政機構的負擔。

而機構的合并不意味著分稅制改革失敗或倒退。葉靈發說，一套征收機構同樣可以確保分稅效率，當所有稅種由一個機構征繳，入庫之時系統會自動將中央和地方分成劃開。在這方面，發達的信息化建設減少了人為因素干預，完全不必顧慮地方截留問題。

如果不能合并的話，地方稅務官員建議，為了避免就企業所得稅征收“打架”，中央政府有必要考慮實行按主體稅種征收的劃分辦法，重新改革稅收征管機制，原則為主體稅種歸誰征收，那么企業所得稅就歸誰征收。

比如，目前地稅的三大主體稅種分別為企業所得稅、個人所得稅和普通營業稅，這些主體稅種的票據都是地稅管理，企業繳稅的時候地稅可以同時將所得稅一并扣除，達成以票扣稅的目的。而國稅局在征繳主體稅種如增值稅時，也可以將企業所得稅一并扣除，不會存在分歧。

此外，還可考慮按照1994年分稅制的最初劃分辦法，中央稅種歸國稅征收，地方稅種歸地方征收，然后歸入金庫，由金庫系統統一按共享比例劃入中央國庫和地方國庫。

上饒市地方稅務局稽查局局長吳黃明告訴記者，有必要為防止地方稅源日益衰減而優化地方稅制結構，這需要中央和地方共同努力。在中央層面，應該增加地方主體稅種，這要通過稅制改革來實現。他舉例說，將社保費改成稅或在時機成熟時開征一些新稅種，比如遺產稅、物業稅等，中央再將這些新稅種交由地稅部門負責征管，這能夠保證地方稅源的穩定。