突發公共事件預防應急機制的法經濟學分析

劉小寧

摘要：突發公共事件頻繁發生并帶來了巨大災難，要求我們重視預防、應急機制的建立。促進社會經濟與公共安全的協調發展。我國應建立一套高效、可行的突發公共事件預防、應急機制，以最低的成本投入獲取最大的收益，實現預防、應急機制效率的最大化。

關鍵詞：公共突發事件；預防、應急機制；法經濟學

1突發公共事件預防、應急機制的成本與收益分析

1.1突發公共事件預防、應急機制的成本分析

1.1.1建立、健全突發公共事件預防、應急機制的“法律制度系統”成本分析

“法律制度系統”是突發公共事件預防、應急措施采用的法律和制度上的保障，它包括法律法規體系、預案體系和安全規劃體系?！胺芍贫润w系”建立的成本由以下幾個方面構成：

一是立法成本：法律法規體系是預防、應急措施采用的法律上的保障。SARS使我國快速制定了《突發公共衛生事件應急條例》，對突發公共衛生事件的預防和控制起到了規范和保障作用。2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國突發事件應對法》。不僅如此，各部門、各地方還針對特定情況，制定了實施細則，形成我國公共突發事件預防、應急機制的法律法規體系，為我國各級、各類公共突發事件的預防和應急提供了基本法律依據。二是應急預案建立的成本：應急預案是指用于指導應急救援行動的具體方案，包括突發事件的搶險、救災、醫療急救、社會援助、信息傳遞等方案，是應急措施的重要組成部分。完備的應急預案，不僅包括針對不同的情況制定各種類型突發事件的有效應急預案，建立預案庫，還包括應急預案的定期演練與修訂。三是公共安全規劃制定成本：突發公共事件的頻繁發生以及帶來的災難，要求人們加強對公共安全的管理，將公共安全規劃納入國家和社會發展規劃范圍，制定國家和各地方公共安全規劃，克服人類經濟、社會活動的盲目性和主觀隨意性，減少自然災害事件的發生，使人的經濟、社會活動符合自然規律，促進人與自然的和諧發展，促進社會經濟與公共安全的協調發展。

1.1.2建立、健全突發公共事件預防、應急機制“實體系統”的成本分析

“實體系統”是突發公共事件預防、應急機制的組織機構、物質和人員的保障系統，包括：組織指揮機構系統：組織指揮機構系統是由若干個中心組成的工作機構，負責突發公共事件的預測和評估，應急計劃的制定，領導應急救援行動的開展，以及事故應急培訓、演習等事務。包括安全管理組織網絡、應急指揮場所和基本配置，災情信息采取和分析、應急救援行動、應急指揮決策咨詢等機構和人員。應急保障系統：突發事件發生時，工作復雜，不僅需要各類搶險、急救隊伍立刻進入現場，包括信息、通信、指揮技術工程、交通、醫療、部隊等搶險救災人員，而且要保證各類救援物資及時供給，包括車輛、食品、藥品等方面的投入。監測、預警系統：公共安全的監測網絡包括通信網絡、人員、機構網絡等，有專家、職能部門對危險區域堅持常年監測。預警系統是在監測的基礎上，對大量信息進行分析，對險情進行預測，一旦出現危害，通過警報系統預警，并盡可能將問題處理在萌芽狀態。信息系統：建立科學的通訊系統，保證在任何情況下準確、及時傳遞信息，對預防、應急措施的采取、對社會公共安全和公共秩序的維護意義重大。一方面收集信息，為及時、科學的決策提供依據，同時，通暢的信息系統也是組織指揮系統決策得以及時執行的保證。另一方面，及時公開信息，使公眾了解事實真相，知曉應對措施，配合、協助政府的工作。

1.2突發公共事件預防、應急機制建立的收益分析

1.2.1經濟收益的分析

突發公共事件預防、應急機制的經濟收益主要體現為預防、應急機制建立，對突發公共事件造成的直接和間接經濟損失的避免或減少，對社會正常經濟秩序的維護。如果沒有高效可行的預防、應急機制，公共突發事件一旦發生，造成的直接和間接的經濟損失將非常巨大。資料顯示：我國每年因公共安全問題造成的經濟損失達6500億元，其中安全生產事故引發的損失共計2500億元，社會治安事件引發的損失共計1500億元，自然災害造成的損失共計2000億元，生物侵害導致的損失共計500億元，約占GDP總量的6％，這些問題每年奪去20萬人的寶貴生命。而且實際造成的負面效應靠這幾個量化指標是無法表達的。突發公共事件預防、應急機制的建立與運行，可以在突發公共事件發生之時，迅速采取應急措施，防止事件損害的擴大與延伸，將損失降到最小程度。而有些突發公共事件，特別是人為的突發公共事件，如果預防措施得當，甚至可以避免事件和損失的發生。

1.2.2社會收益的分析

突發公共事件預防、應急機制作為公共產品，其社會收益體現為維護人民的生命健康權利、維護社會核心價值觀和道德觀、消除不安定因素產生的社會心理影響、維護國際聲譽，樹立我國良好的國際形象等方面。

消除或降低突發公共事件對人民生命健康的威脅，維護人民的生命健康權利，這是預防、應急機制所產生的最大的收益。突發公共事件一旦發生，首先直接面臨威脅的是廣大人民的生命健康權利。例如在1976年唐山大地震中，短短的30多秒中，24.2萬人死亡，16萬人受重傷。我國地震災害較為嚴重，20世紀發生的破壞性地震奪去了60萬人的生命，近10年在臺風、暴雨、洪水等災害中喪身的人數每年都有上萬人。在謀求經濟和社會發展的全部過程中，人的生命始終是最寶貴的。維護人民的生命健康權利是我國預防、應急機制建立的首要目的。突發公共事件一旦發生，預防、應急機制的啟動與運行，可迅速整合社會資源，及時、有序的轉移受災地區的人，或采取其他必要措施，保障人民生命安全。

維護社會核心價值觀和道德觀。重大突發公共事件的發生，還會破壞社會核心的價值觀和道德觀，而且，從某種程度而言，一些重大的突發公共事件的發生，正是由于社會核心的價值觀和道德觀的破壞所引起。我國突發公共事件預防、應急機制的建立，正是為了維護我國社會主義國家的“以人為本”、“人類社會的發展與自然生態環境協調發展”的核心價值觀和道德觀。

消除其他不安定因素對社會的影響。突發事件發生，如果缺乏應急機制，沒有通暢的信息渠道，沒有對公共秩序維護的措施，就會導致謠言四起，產生社會心理的恐慌，社會秩序混亂，甚至一些不法之徒還會乘機實施違法犯罪活動。

樹立我國良好的國際形象，維護國際聲譽。突發公共事件的發生，是對一個國家政府在事件中的應變能力的考驗，也是對政府的施政理念和管理體制的挑戰。建立突發公共事件預防、應急機制，提高政府在突發公共事件中危機的應對和化解能力，以一個誠實、高效和負責任的政府形象，引導公眾應對危機，不僅可以促進社會實現更加的團結與和諧，還可樹立我國良好的國際形象，維護國際聲譽。2008年5月12日汶川地震發生后，我國政府以人為本，采

取快速、高效的救災措施，贏得了世界的贊譽。

2降低成本，增加收益，提高突發公共事件預防、應急機制效率的分析

2.1優化立法和制度建設資源，降低立法和制度建設成本

法律制度系統的建立，必然要投入較大的成本。通過優化立法和制度建設資源，可以降低立法和制度建設成本。其途徑主要有：一是建立合理的法律與制度體系。形成以保障公共安全基本法律為核心、以行政法規、規章和地方性法規、規章相配套的法律體系，形成合理的預案庫和安全規劃體系。避免重復的立法與制度建設。二是提高立法和制度建設技術，避免法律、法規和預案的頻繁的修改。三是結合我國實際，借鑒發達國家較為成熟的立法與制度建設經驗。

2.2資源整合，優化機制。降低“實體系統”建設的成本

突發公共事件的預防、應急、救援是一項涉及面廣、專業性很強的工作，單靠某一部門很難完成。目前我國指揮系統中，防災、治安、防衛等設置相互獨立，缺乏整體協同作戰的能力，不能充分利用國家安全方面所有的人力、物力、財力和設備等資源；各部門在安全責任、權力方面既有交叉又有不確定，制約了安全力量整體效能的發揮；而且各地政府的橫向監管機制之間缺乏良好的溝通，如在應對SARS過程中監察部門、消防部門、醫院和快速反應部隊在突發事件發生之前，幾乎沒有機會進行溝通和磨合，以至問題出現時手忙腳亂，根本不能進行較好的配合，使得解決問題的成本大增，而結果卻很難達到預期。因此，建立我國突發公共事件預防、應急機制，必須按照條塊結合、資源整合和降低行政成本的要求，充分利用現有資源，避免重復建設，把各方面的力量組織起來，形成統一的組織、指揮機構，實現專門機構與現有資源整合利用結合。

2.3以預防為主、預防和應急機制相結合。最大限度減輕災害損失

建立以預防為主、預防和應急機制相結合的機制，可以以相對較小的預防、應急成本的投入，最大限度地避免或減輕災難的巨大損失，實現收益的最大化。預防機制的建立不僅要求我們重視預防機構、設施的建立，更要求我們的政府和公民強化突發公共事件防范意識，做好積極的社會應急心理準備。借鑒美國、日本以及我國臺灣地區的做法，加強對公眾的安全教育，將危機教育納入我國的教育內容體系，在學校教育內容中增加危機教育教學內容，在媒體中普及基本的識災、防災和自我保護的知識，提高公民的危機意識及應對突發公共事件的能力，協助和配合政府的防災、救災工作。

2.4以人為本，實現收益的最大化

現代社會安全觀強調“以人為本”，“生命的價值高于一切”，無法用經濟或其他東西來衡量。胡錦濤等中央領導人多次強調；中國政府始終把廣大人民群眾的身體健康和生命安全放在第一位。我國的突發公共事件預防、應急機制也應以人為本，把廣大人民群眾的生命安全和身體健康作為工作的出發點和落腳點。提高科學指揮能力和水平，加強應急救援人員的安全防護，最大限度的減少救援人員的傷亡，減少醫務人員的被感染率，減少搶險救災人員的危險發生率，實現收益的最大化。

2.5加強科技研究，為突發公共事件預防、應急提供有力的支撐

公共安全方面科學技術研究包括風險的評估、災害事故發生的機理研究、針對可能導致事故的關鍵環節的控制技術、生命安全保障方面的措施和技術、災害中的人群的心理和行為特征的分析研究等。公共安全方面科學技術研究的成果可以在多方面為突發公共事件預防、應急措施的采取和決策提供支撐：一是研究自然規律，特別是自然災害的發生機理、規律，為公共突發事件預防、應急措施的采取提供依據和有力的支撐。二是通過研究，提高預防、應急方法手段的高科技水平，提高效率。2003年我國在抗SARS的戰斗中，重視醫學、生物技術的應用，為控制SARS病毒的流行提供了科學的依據，起到了關鍵性的作用。

2.6加強國際合作和信息溝通

我國安全科學技術還比較落后，公共突發事件預防、應急管理還屬于起步階段，需要借鑒西方發達國家比較成熟的管理經驗和技術，注重國家、政府之間，專家學者和科研人員之間的信息溝通、技術交流與合作。而且，隨著全球經濟一體化進程不斷加快，公共突發事件呈現出全球化趨勢。許多公共突發事件不分國界、擴散范圍廣和難以控制，如全球性恐怖主義、跨國犯罪集團、流行病等引起的突發事件，都具有這些特點。這就要求我們在反恐、公共衛生和生態環境等方面加強國際合作，在聯合國框架內，建立全球性危機管理、預警、應對系統，及時溝通信息，運用國際上的優秀專家、世界上的先進的科學技術手段、共同防治危機。