社會中介組織在行政法上的地位探析

摘要：公共行政改革運動使得國家行政向社會行政大量轉移，社會中介組織運用社會公權力對相對方進行管理的情況大量出現，這使其在行政法上的地位發生了變化，成為一類新的行政主體，受到行政法的調整。

關鍵詞：社會中介組織；社會公行政；行政主體

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1006－3315（2008）06－148－02

2002年初，中國足球協會連續被兩家足球俱樂部告上法庭。第一宗案件為廣州吉利汽車足球俱樂部訴足協侵害名譽權民事訴訟案。吉利俱樂部以中國足協向中央電視臺等有關媒體提供了內容嚴重失實的《關于對廣州吉利隊違規違紀處罰決定》，侵犯了其名譽權為由，向法院提起民事訴訟。中國足協辯稱，中國足協與俱樂部之間不是平等的民事主體，而是管理與被管理的關系，該糾紛不屬于人民法院受理案件的范圍。法院采納了這一觀點，并根據《最高人民法院關于審理名譽權案件若干問題的解釋》第4條規定:“國家機關、社會團體、企事業單位等部門對其管理的人員作出的結論或者處理決定，當事人以其侵害名譽權向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理”，駁回了吉利俱樂部的起訴。第二宗案件為長春亞泰足球俱樂部不服足協的處罰，而提起的行政訴訟案。亞泰俱樂部訴稱，中國足協針對亞泰足球隊與浙江綠城隊比賽的違規行為作出的“取消晉級資格”的處罰，超越了《中國足球協會比賽違規違紀處罰辦法》規定的14種處罰種類，沒有法律和事實依據，請求法院撤銷該處罰，恢復球隊、球員和教練的參賽和工作的權利。但是法院以“不屬于行政訴訟受案范圍”為由，裁定不予受理。①

以上兩個案件中，中國足球協會都因主體不適格而幸免于與相對方對簿于公堂，第一宗案件不能被當作平等主體之間的民事爭議，第二宗案件又因足協不能作為行政主體而不能被當作行政爭議，這被很多人看作中國足協受到了司法機關的“優待”。這也不免引起人們的關注，中國足協到底處于一個什么法律地位，如果真的像其在第一宗案件中所辯稱其與足球俱樂部處于管理與被管理的不平等地位，那它是否應作為行政主體而受行政法的調整？

中國足協是我國著名的行業協會之一，它是社會中介組織的一個典型代表。社會中介組織有廣義和狹義之分，進入行政法視野的社會中介組織是狹義的社會中介組織，指的是國家與公民之間的中介，它們主要在國家對公民大眾進行管理以及公民大眾參與國家活動過程中充當中介性機構。這類中介組織往往帶有強烈的公權力色彩，可以對某些社會公共事務進行管理。即為非政府、非企業、非營利性的享有一定公共權力，履行部分公共管理職能的公益性組織。②具體而言，我國目前典型的社會中介組織大體上有社會團體（含行業組織）、事業單位、民辦非企業單位以及基層群眾自治組織（村民委員會、居民委員會等）等。③

一、傳統中社會中介組織在行政法上的地位

任何人或組織在法律上的意義都表現為能否成為主體。換言之，法學是從主體的角度觀察分析各種各樣的人或組織。④在我國，“行政主體”這一概念是20世紀80年代為解決行政訴訟被告的問題而舶來的，指的是享有行政職權，能以自己的名義行使行政職權，作出影響行政相對人權利義務的行政行為，并能由其本身獨立對外承擔行政法律責任的組織。傳統觀念一直認為政府才是行政權的唯一合法擁有者，其他組織即使有行政權也是法律、法規授予的。也就是說，行政主體只包含行政機關和法律、法規授權組織兩類。對于社會中介組織而言，從傳統的行政法角度來說，它一般被作為行政相對方進行調整，除非有法律法規的特別授權，其不可能成為行政主體，而只可能處于行政相對人的地位。當社會中介組織作為公共管理主體與其成員之間產生公共管理關系時，其并沒有被納入到傳統行政法的調整范圍之內，這也是為何前述第二宗案件中法院以“不屬于行政訴訟受案范圍”為由裁定不予受理的根本原因。

二、公共行政改革運動與社會中介組織在行政法上地位的變化

1.公共行政改革運動與全球化結社革命

19世紀末20世紀初，資本主義生產方式由自由競爭發展到壟斷階段，隨之各種社會問題如失業、交通、環境污染等大量涌現，周期性的經濟危機也開始頻繁爆發，為了解決這些問題，迫使人們承認市場調節的嚴重缺陷和政府干預經濟事務的必要性，政府不再是一個“守夜人”，而是以“救世主”的身份開始進入到資源配置的流程中，人們“從搖籃到墳墓”的所有事情都在政府的管理之下進行，這使得行政權大規模擴張，行政國家時代到來。20世紀70年代以后，隨著信息時代的到來，人們參與意識越來越強，政府本身也面臨著低經濟增長、通貨膨脹、財政赤字、高失業率等各方面的危機，人們認識到，與市場失靈一樣，政府也同樣會失靈，市場解決不好的問題，政府不一定能夠解決得好。“政府失靈”使人們開始懷疑行政國家控制全部社會公共事務的有效性。這樣，首先在英美等西方國家掀起了公共行政改革運動，并迅速向其他國家擴散，形成了一股世界性的改革浪潮。西方各國公共行政改革的內容、方式和措施不完全相同，理論界給這些改革冠以不同的名稱，如“重塑政府”、“再造公共部門”和“新公共管理”等。⑤這場公共行政改革運動圍繞著還權于社會，在中國更是在權力高度集中與全能政府的基礎上進行行政改革的，它帶來了國家行政的收縮和社會公共行政的迅速發展。一方面，國家把市場能夠做的事情還給市場，把生產經營權真正還給企業，如進行國企改革等；另一方面，國家把不能夠完全由市場來做，但政府又不該管、管不了、管不好的事情交給社會，從而使得大量的行政工作由國家行政向社會公共行政轉移，政府不再是唯一的公共行政主體，各種社會力量，也有可能成為公共行政的主體，承擔對社會公共事務的管理職能。

在這種歷史背景下，大量的社會中介組織應運而生，它們作為政府與企業之間的中介，承擔了大量社會公共行政的任務。這場社會中介組織的迅速增長和壯大運動，被學者稱之為“全球性結社革命”。美國學者萊斯特·賽拉蒙指出:“一場有組織的志愿運動和創建各種私人的、非營利的及非政府的組織的運動，正成為席卷全球的最引人注目的運動。” ⑥

2.社會中介組織在行政法上地位的變化

隨著我國行政改革的步伐與力度不斷加大，國家向社會分權的程度不斷加深，社會中介組織行使公權力的現象日益普遍，它在行使公權力時，也會對一定范圍內的相對人的權利義務產生影響，如村民自治組織根據村規民約限制，剝奪村民的權利或對村民實施處罰，公立學校根據校規校紀對在校學生進行處分，行業組織根據章程對組織內的成員予以懲戒，等等。⑦這樣引發的法律問題也日漸突出，人們逐漸認識到對這種行使公權力的活動也應該進行相應的規范和調整，將其納入到法治的軌道上來，防止出現中國足協式的非民非行的法治陽光照不到的灰色地帶。行政法作為調整行政活動的國內公法，應當在這方面有所作為。而社會中介組織一直處于行政相對人的地位，則成為行政法不能將其更好地納入到行政法中進行調整的障礙。

但是，國家行政界域收縮，社會公共行政得以發展，行政法的調整范圍也應該發生相應的變化，其調整社會公共行政的比重應不斷增加。如果拒絕承認社會中介組織是行政主體，這顯然是對現實不負責任的態度；如果把它們看成是法律、法規授權的組織，顯得有些牽強；如果把它們作為一類新的行政主體，就會突破現有行政主體的范圍，意味著行政主體理論應作相應的調整。綜觀國外對社會中介組織的定位，大陸法系國家建立了相關的公法人制度，將社會中介組織作為公法人的一種，從而確定其為行政主體，受行政法調整；英美法系則根據行為所依據的權力的性質來判斷，如果社會中介組織行使公共管理權力，就將其納入行政法的調整范圍。⑧因為我國沒有公法人的概念，因此不少學者主張借鑒英美法系的做法，以解決實際問題為定向，直接把社會中介組織作為一類新的行政主體看待，研究它們在行使公權力的過程中產生的法律問題，而不再在它們是否具有行政主體資格，能否成為行政訴訟的主體等問題上展開爭論。他們認為我們不能要求社會組織適應理論，追求邏輯上的完滿，社會組織面對的是它所生存的環境，理論要想獲得生命力，就必須適應活的生活，作出更有說服力的解釋。⑨依照這種看法，就可以直接根據社會中介組織的行使權力的公權力，將其作為一種新的行政主體來看待。筆者也同意這種看法。

三、社會中介組織在行政法上的地位之確立

1.社會中介組織與政府之間

如前所述，社會中介組織在行使公權力時是社會行政主體，也應是行政法所調整的行政主體范圍之內。這樣，一方面社會中介組織與政府之間是具有相互獨立性，在行使公權力時是能夠獨立行使職權、獨立承擔責任的行政主體；但是另一方面，雖然國家行政已經從某些領域退出，將部分公權力交給了社會中介組織，但國家行政依然是公共行政的核心和主導，而社會中介組織只是處于一個輔助性的、補充性的地位，或是處于一個與政府合作的地位。特別是在我國的現實情況下，很多社會中介組織都是政府直接扶持建立，資金等多方面受制于政府，在我國關于社會中介組織的立法中，也仍然是著力于政府對其的行政管理，在很多場合下，它依然是處于傳統行政法中所定位的行政相對人的地位，甚至是行政機關下屬部門的地位，因此它仍十分需要受到行政法的保護。這種行政主體與行政相對人地位并行的特征是值得我們注意的。

2.社會中介組織與相對人之間

從法律上說，主體是指有獨立意志，可以獨立行動并獨立承擔責任的人。行政主體地位確立的內核在于行政權的擁有，行政法是關于公共行政的法，而不僅僅是關于國家行政的法。社會中介組織在運用公權力與相對人發生關系時，其公權力的來源有三種途徑：一是法律、法規授權，二是政府委托，三是社會契約。行使前兩種權力時其無疑處于行政主體的地位，而在第三種情況下，社會中介組織的權力往往有隱性或顯性的社會契約的賦予，其運用公權力的屬性同樣使得它與相對方處于不平等的管理與被管理的地位，因此在此時它在行政法上處于行政主體的地位，應受行政法的調整。

參考文獻：

[1]余翔：《論非政府組織的法律定位》，汕頭大學碩士論文，2006年5月

[2]徐潔云：《試論社會中介組織在行政法律關系中的地位及其應承擔的責任》，《揚州大學稅務學院學報》，2005年9月

[3]文正邦：《構建社會主義和諧社會的新視野——促進非政府組織的有序化發展》，《現代法學》，2006年3月

[4]張樹義：《行政法與行政訴訟法學》，高等教育出版社，2002年9月版

[5][7]石佑啟：《論公共行政與行政法學范式轉換》，北京大學出版社，2003年1月

[6][美]萊斯特·賽拉蒙：《第三域的興起》，于海譯，載李亞平、于海編:《第三域的興起》，復旦大學出版社1998年版，第7-8頁。

[8]《論社會中介組織的行政主體地位》，《行政與法》，2007年第9期

[9]張樹義：《行政主體研究》，《中國法學》，2000年第2期