暴風雪考驗突發事件應對模式

在2007年農歷年底，在人們準備歡度春節之時，一場五十年一遇的暴風雪不期而至，持續多日的低溫與風雪讓原本就負擔甚重的交通、電力、通信等系統都遭受到不同程度的破壞，隨著近日氣溫的回升，暴風雪日漸消退。政府與民間在反思這場自然災難帶來的經驗與教訓的同時，許多人都不約而同的想到剛實施約兩個月的《突發事件應對法》在這場自然災害中所扮演的角色。學界有不少人認為《突發事件應對法》所起的作用有限。的確，從學界的觀點來看，《突發事件應對法》對于政府處理突發事件的指導及約束的作用還很不盡如人意。該法中的許多程序性規定，如宣布進入應急或預警狀態的規定沒有得到充分的執行，應急設備的調集和儲備供不應求等。然而，總體而言，各級政府無論從處理態度、手段還是效果等方面都已經比較成熟的處理好了這場突如其來的大范圍、重危害的自然災害，顯示出了一個負責、效能政府應有的姿態和能力。就連外電都贊許我國應對雪災危機的公開與成熟。即便如此，我們還是需要反思，就我國目前的現狀，《突發事件應對法》在政府處理突發事件時，實際該扮演什么樣的角色？

突發事件應對，有無統一模式

近幾年來，轉型中的中國在龐大的人口壓力下，各種社會突發事件層出不窮，洪水、非典、礦難、惡性交通事故……時常牽動著國人的神經。從不知所措到摸索，再到立法，經過數年來的歷練，中央政府及多數的地方政府已經能夠較成熟的處理好各種突發事件。

在一個法治社會中，法律法規是各種社會主體的基本行為規范，也是約束、指導各級政府依權、依職規范處理好各種突發事件的重要規范文書；同時從某種意義上說，法律法規程序化的規定正是給各級政府處理突發事件設定了一種標準化、統一化的模式。這種統一化的模式要充分發揮作用需要多種條件的充分支持，只有在各種社會因素能夠充分發揮作用，社會機能運作順暢的時候，它才能顯示出它巨大的威力。而我國的現狀是，在信息化、全球化的背景下，社會正處于歷史上前所未有的大轉型時期，對社會問題預警、協調和處理的機制很不完善，災害預防、社會保障、就業、公共衛生、教育等領域存在的問題都有一定程度的不可預見性，這些問題一旦發展成為突發事件，其解決方法往往是法律法規確定的模式所不能完全涵蓋的。例如在此次的暴風雪肆虐中，其面積之廣，持續時間之長是歷史罕見的，同時又剛好碰上每年交通運輸壓力最大的春運，能源儲備在一年多高消耗下也正處于告急期，物價又已經持續上升了一段時間……這些因素都使得此次暴風雪帶來的危害雪上加霜。

在轉型的今天，五花八門的突發事件可謂層出不窮，并且很多都各有其特點，處理好這些事件除了要依法辦事以外，還需要有較為豐富的行政經驗、成熟高超的行政管理方法甚至是高超的行政藝術。我國的《突發事件應對法》作為法律只能做出原則性的規定，在具體實施中的細化往往需要各級政府根據不同事件的性質及時間、范圍等因素充分發揮其主觀能動性，才能帶來最佳的效果。目前對于自然災害等突發事件引發的一些連鎖反應和危害，如運輸癱瘓、物資供應不足、股市大幅波動等，法律法規也往往鞭長莫及。

同時，我國的行政管理體系正處于一個發展期，各級政府的行政手段和管理也處于學習摸索期，這就要求各級政府面對社會突發事件時，除了要依法行政以外，還需要發揮自身的主觀能動性和創造性，不受傳統行政理念的束縛，不拘泥于傳統的行政方法，而這些行政技能的學習與運用都尚待時日才能成熟。

現在，許多西方發達國家即便是已經建立了完善的處理機制和法制體系，他們在處理一些突發事件上也常常力不從心。如美國雖然已經有了一百多年的處理突發事件的體制和經驗，它對一些事件同樣沒法及時妥當的處理好，2005年美國新奧爾良颶風的天災因處理不力就引發大規模的社會騷亂等人禍，而受到美國人民和國際社會的譴責。

行政手段與法律規制，孰優孰劣

除了我國轉型時期本身帶有的特點之外，法律法規還具有滯后性和不周延性，有時法律法規還會成為制約創造力發揮的桎梏。

法律法規作為調整社會的規范手段，往往是在調整對象必須上升到由法律來調整的時候才會被制定出來，滯后性便不可避免的成為法律的重要特點。如有學者就認為，1989年的《傳染病防治法》和1991年的《傳染病防治法實施辦法》受限于歷史、時代等影響，對于突發性事件的報告主體、報告時間、報告方式等程序性問題，未做明確規定。此后對肆虐的非典，雖然國務院以20多天時間出臺了《突發公共衛生應急條例》，但距離廣東大面積爆發“非典”已有3個多月，錯過了應對“非典”的最佳時機。當然，這些法律法規對以后處理類似事件無疑將有非常巨大的作用。

目前我國的法制建設仍處于發展階段，按照原人大常委會主任李鵬的計劃，到2010年我國才能建立基本完善的社會主義法制體系。目前在應對突發事件上除了《突發事件應對法》及幾部應對不同類型的突發事件的行政規章、地方性法規以外，法律法規對很多類型突發事件的調整尚存在空白。姑且不論立法的不完善，各級政府法律理念的貫徹、對法律的理解及正確執行也都尚待時日。如何遵紀守法又不拘泥于法律局限，不僅需要對法律有敬畏的心態和深入的理解，還需要整個法制體系、法治社會來支持。

就我國目前的情況而言，期待通過立法來統一化、標準化應對突發事件是不現實的，或者說處理的效果不能盡如人意。現代行政法的基本理念之一就是行政行為“法無明確授權即違法”，各地各級政府都有自己的權限范圍，在依法行政之下，面對一些突發事件，有時地方政府因擔心違法行政，反而會不知如何作為。比如，在是否需要宣布某個地區進入應急狀態的問題上，地方政府對這個度把握不準確可能會引起社會公眾的不安。

鑒于法律法規本身的不足及我國所處的發展階段及特殊國情，可以說，法律法規約束指導下的行政主導是我國處理突發事件的關鍵模式。

行政主導，路在何方

如上所述，我們不能不面對的一個現實就是，中國的突發事件應對在很長的時間內將仍然是以行政主導為主，退一步來說，即便是確立了完善的立法，法律無疑也是需要行政部門來主導實施。在處理社會問題上，行政主導是社會突發事件處理模式的核心因素，而不是弊端，關鍵在于處理的行政力量是被動的還是主動的，是需要從上到下的推動，還是面對本地區本部門的突發事件能夠主動、有效的處理好。

無需諱言的是，面對突發事件，仍然有個別部門、個別領導采取回避、遮擋的態度，只有當事件發展到了無法回避、遮擋或是社會輿論譴責，上級部門問責的時候才認真對待。這種被動式的處理態度無疑是需要摒棄，甚至是處罰問責的。

在我國的憲政機制和行政管理體制下，從上而下的行政主導來處理突發事件時常能夠更充分的調動各種力量。現在的很多突發事件有著跨地區、跨行業、跨時間的特點，本次暴風雪便是很好的例證。在應對這場暴風雪中，1月27日國務院召開緊急電視電話會議，研究部署應對措施，1月29日中共中央總書記胡錦濤主持中央政治局會議部署抗災，啟動了全國統一協調的救災行動，各個系統的力量得到了充分的調動。胡錦濤總書記多次過問，還指示軍隊要幫助災區，溫家寶多次不辭辛苦到各地慰問指導抗災，對于推動抗災工作的進一步開展，協調好不同地區不同部門的工作無疑起了極大的作用。從我國以往處理跨領域、大范圍突發事件的經驗中，我們也可以看出由上而下的行政主導所起的作用，尤其是我國目前還存在不同程度的行政條塊分割，行政溝通機制不夠順暢及時等問題，在此背景下，這種模式有時尤為重要。從西方發達國家的實踐來看，這種由上而下的行政主導的處理方法的巨大作用也已經得到證實。二十多年前，美國便設立由總統直接領導的聯邦緊急事務管理局以應對各種突發事件，“九一一”事件以后，美國又成立了國土安全部，以協調各種力量解決國家安全等重大問題。

因此，中國建立突發事件應對的機制還是在法律法規的指引下，認認真真、扎扎實實地做好行政處理方法的科學化、系統化、制度化的工作。經驗是最好的老師，我們不能夠在同一處地方絆倒兩次。在這一方面，一些地方政府就已經做出了不錯的表率。如2003年底，重慶開縣發生天然氣井噴事件導致兩百多人死亡，2006年3月，當地再次發生天然氣泄漏時，由于處理及時有效，沒有出現人員傷亡。

各種經驗經過驗證確實可行以后，我們通過立法手段將其上升為法規用于指導實踐。美國在這方面已經積累了不少的經驗。美國從1803年的國會法規定為新罕布什爾州的城鎮提供火災救助，此后，美國又通過了近百個處理颶風、地震、洪水和其他災害的法案。經過一個多世紀的歷練，美國在應對突發公共衛生事件能力上已經成熟，當年非典疫情在全球肆虐時，美國依靠其多年積累的經驗，在法律法規和各種機制的支持下，在抗擊非典中取得不菲的成績，國內受感染人數少、沒人因此死亡而備受國際社會稱贊。這“他山之玉”無疑很值得我們借鑒。中國法學會憲法學研究會副會長、《突發事件應對法》草案專家組成員莫紀宏對此次處理暴風雪建議說，我們從中吸取的第一個經驗教訓，就是需要建立健全國家的緊急預案體系，諸如暴雪這樣發生可能性很小的緊急事件，也要考慮進去。這不無道理。

法律法規已經給我們提供了框架和指引，理解和實施則尚需我們的努力。前事不忘，后事之師，惟有吸取教訓認真準備，當“暴風雪”再次襲來時，我們方可以從容應對。