歐洲政府都市旅游系統(tǒng)組織模式研究：以意大利都靈市為例

摘要：本文首先分析介紹了歐洲學(xué)術(shù)界以荷蘭區(qū)域經(jīng)濟學(xué)專家Leo van den Berg為代表的都市政府都市旅游系統(tǒng)組織理論，然后又實例分析了歐洲近年的最佳實踐意大利都靈大都市地區(qū)政府在都市旅游產(chǎn)品開發(fā)管理過程中的具體表現(xiàn)，旨在找出經(jīng)驗，明晰啟示。

關(guān)鍵詞：都市旅游； 系統(tǒng)組織模式； 政企合作； 市場化； 都靈

中圖分類號：Ｆ５９ 文獻標(biāo)志碼：Ａ

一、歐洲政府都市旅游系統(tǒng)組織理論

1995年荷蘭區(qū)域經(jīng)濟學(xué)家Leo van den Berg撰寫的歐洲旅游學(xué)術(shù)界第一部《都市旅游》專著首次提出都市旅游系統(tǒng)組織理論，該理論設(shè)計了一個框架圖，表達的其主要內(nèi)容即都市政府將涉及都市旅游產(chǎn)品開發(fā)和管理的所有利益關(guān)系人組織在一起，在他們的幫助下創(chuàng)造出新的有前瞻性的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略，并開發(fā)和執(zhí)行適應(yīng)都市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目，為都市旅游可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造條件。該理論強調(diào)了都市旅游系統(tǒng)組織的七大要素，并為后來歐洲都市旅游的研究奠定了理論基礎(chǔ)。

1、政府旅游管理部門行政組織結(jié)構(gòu)情況。該理論設(shè)計了五個標(biāo)準(zhǔn)來衡量此類行政組織結(jié)構(gòu)。第一是空間組織規(guī)模的適當(dāng)性，即是否擁有能解決所有問題的部門，部門的種類是否齊全。第二是組織能力，即各級旅游相關(guān)主管部門各自的職能能力分工如何，它們的能力如何。第三是政策的完整性，即旅游主管部門制定的政策是否具有全面性和完整性。第四是民主性，即旅游主管部門組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任、任務(wù)和管理方法是否透明化、民主化。第五是組織的效率和有效性，即政府是否可以及時有效地對問題做出反應(yīng)。這五點是政府都市旅游主管部門組織能力的基石，加強旅游職能部門上下級之間相互合作是其中的核心。

2、戰(zhàn)略性合作網(wǎng)絡(luò)。這一概念即為現(xiàn)今在歐洲和中國十分流行的政企合作機制和公眾參與機制。在當(dāng)今復(fù)雜、動態(tài)、多樣化的社會中，都市旅游管理者不能夠再單一的依靠政府這個旅游部門來管理了。現(xiàn)代意義上的都市旅游管理不僅僅是單獨依靠政府來管理，而是在政府主導(dǎo)的前提下，通過建立戰(zhàn)略性的合作網(wǎng)絡(luò)，運作公眾和企業(yè)的參與機制，調(diào)動全民的積極性來全民性的管理。居民、旅游企業(yè)、其他工商企業(yè)、社會群體、居民、項目投資商、金融機構(gòu)和財政組織等都市旅游所轄范圍內(nèi)的所有活動者組成了這個戰(zhàn)略合作網(wǎng)絡(luò)體系，構(gòu)成了都市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定的基石。這一理論同時給出了理想的網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)建模式。政府是公眾服務(wù)、管理的代表。政府的管理是協(xié)調(diào)、調(diào)控、影響和平衡社會公眾活動的過程。各商業(yè)企業(yè)和公眾分別選出自己的代表，然后和政府一起組成戰(zhàn)略性網(wǎng)絡(luò)，在處理每個政府旅游項目或是推進政府某項旅游舉措的時候，這個舉措牽涉到的每個相關(guān)的協(xié)會都會根據(jù)自己的利益提出自己的意見和建議，三方協(xié)調(diào)，最后做出是否推進這個舉措及該如何推進這個舉措的決策。

戰(zhàn)略性網(wǎng)絡(luò)完完全全地體現(xiàn)了全民動員和公眾參與機制。這個網(wǎng)絡(luò)是對傳統(tǒng)的政府行政組織結(jié)構(gòu)的一個有力的補充。通過這個網(wǎng)絡(luò)，政府最終推行的每一個舉措和政策都能夠在最大程度上得到全民的支持，也能從最大意義上滿足全民的想法和愿望，政府能夠更加全面地考慮社會當(dāng)事人的利益，更了解全民所想。

3、領(lǐng)軍人物。當(dāng)一個政府的旅游部門有了科學(xué)的行政體系，有了輔助物戰(zhàn)略性網(wǎng)絡(luò)后，需要的是具有領(lǐng)導(dǎo)能力的領(lǐng)軍人物的出現(xiàn)。這些具有商業(yè)企業(yè)思想和領(lǐng)導(dǎo)才能的人物是現(xiàn)代都市旅游順利發(fā)展的重要因素。領(lǐng)軍人物一般在政府旅游部門內(nèi)部身居高位，具有獨特的才華，都市旅游管理的專家，并在社會中擁有很高的聲望。

4、全方位的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略。這里，該理論對 “全方位” 的定義為，一是該規(guī)劃關(guān)注旅游產(chǎn)品的系統(tǒng)開發(fā)而不僅僅是旅游吸引物的開發(fā)，第二該規(guī)劃同時關(guān)注旅游產(chǎn)業(yè)與別的都市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)之間的相互關(guān)系和協(xié)調(diào)發(fā)展。政府旅游部門制定的旅游產(chǎn)品開發(fā)政策施行起來肯定會影響諸如經(jīng)濟、環(huán)境等其他領(lǐng)域，所以全方位的規(guī)劃和戰(zhàn)略是極其有必要的。歐洲研究者們將“全方位的旅游規(guī)劃和戰(zhàn)略”定位為都市旅游發(fā)展的前提，并認為沒了它都市旅游就像是沒了方向的導(dǎo)彈，不可能擊中目標(biāo)。

5、旅游發(fā)展空間經(jīng)濟環(huán)境。旅游發(fā)展空間經(jīng)濟環(huán)境決定了都市旅游產(chǎn)品發(fā)展所面臨的機遇和挑戰(zhàn)，只有對這個環(huán)境有了充分科學(xué)的認識之后，才可能制訂出科學(xué)的政策。也正是在分析了機遇和挑戰(zhàn)之后，政府才能夠真正認識到具有組織能力的重要性。

6、政策支持。這類支持既包括來自上層政府（如省級、國家級）的支持，又包括來自當(dāng)?shù)卣畠?nèi)部別的部門對旅游管理部門的支持。支持的表現(xiàn)主要是財政支持、權(quán)力下放、相互協(xié)調(diào)支持等。

7、社會支持。歐洲研究者們認為，如果政府的旅游產(chǎn)品開發(fā)政策缺乏來自社會公眾和私人投資者、商業(yè)企業(yè)的支持的話，這個政策也不會推行成功的。

以上七點即為都市政府都市旅游系統(tǒng)組織理論的七大要素。缺少一個，政府的旅游管理和開發(fā)舉措就不可能持續(xù)的推行。

二、意大利都靈市政府的都市旅游系統(tǒng)組織模式

都靈市是2006年世界冬季奧林匹克運動會的主辦地，2006年2月26日冬奧會結(jié)束后都靈市向新聞界的公告顯示，此屆冬奧會產(chǎn)生的純利潤為2.68億歐元，冬奧會期間，共有100萬名游客前來都靈，乘坐公共交通往返于都靈市中心和比賽場地的乘客數(shù)量為300萬人次，整個都市的旅游組織井井有條。2005年至2009年五年期間，冬奧會將為意大利每年帶來57000個新的工作崗位，為國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長做出0.2%的貢獻。冬奧會已成為意大利都靈都市經(jīng)濟的調(diào)速輪，使都靈有機會向全世界展示“意大利制造”，并借機改善都市的經(jīng)濟體系，吸引投資，提升都市形象，促進旅游業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

意大利都靈市可以被看成是歐洲政府都市旅游管理組織的最佳實踐都市。但是種種這些令人羨慕的可喜成果決非憑運氣得來。通過對歐洲眾多學(xué)術(shù)雜志和意大利都靈市政府工作報告的研究，這里筆者認為，都靈市的這些成就可以歸功于都靈市“系統(tǒng)旅游組織模式”的成功開發(fā)和運用。都靈市十分重視2006年冬季奧林匹克運動會給都市帶來的旅游發(fā)展機遇，并從2003年開始遵循系統(tǒng)組織模式設(shè)定出2003-2006都靈旅游開發(fā)目標(biāo)和發(fā)展策略，從體制上和制度上確定了系統(tǒng)旅游組織開發(fā)模式，并運用市場商業(yè)管理理念來開發(fā)管理都靈市的旅游產(chǎn)品。盡管在其中遇到了很多的阻礙和挑戰(zhàn)，但是2006年冬奧會的成功舉辦及其對都市旅游業(yè)和都市整體發(fā)展帶來的可喜成果卻從根本上證實了都靈市政府采取這些措施的正確性。此項都市旅游系統(tǒng)組織理論按照時間順序分成明確都市的區(qū)域經(jīng)濟狀況、確定都市旅游開發(fā)項目的總目標(biāo)、設(shè)立都市旅游開發(fā)總負責(zé)單位、創(chuàng)制都市旅游開發(fā)總體規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略、設(shè)計具體的都市旅游發(fā)展策略和措施、在政企合作的基礎(chǔ)上進行具體旅游操作及評估這六大基本步驟。

1、明確都靈的區(qū)域經(jīng)濟狀況

從總體區(qū)域經(jīng)濟狀況來看，都靈是意大利皮埃蒙特大區(qū)的首府，市中心面積13017公畝，整個城區(qū)面積134888公畝。它是一座歷史名城，曾為意大利第一個首府。都靈市區(qū)擁有兩大機場，一為Caselle都靈國際機場，一個是Le Valdigi Cuneo 國內(nèi)國際機場。都靈是文化和巴洛克建筑文化之都，是菲亞特的總部和法拉第的大本營、意甲著名球隊尤文圖斯的主場。

盡管都靈具有如此豐富的旅游資源，但是21世紀(jì)前的都靈旅游市場呈現(xiàn)的卻是低迷狀態(tài)。都靈市旅游觀光局的材料顯示，1998年都靈旅游發(fā)展?fàn)顩r呈現(xiàn)五大特點，即商人們因為生意的便利性而選擇住在都市里面；酒店管理者歡迎商人入住而對一般游客表現(xiàn)得不是很熱情；都靈只習(xí)慣于接待商業(yè)代表團，在接待觀光游客方面準(zhǔn)備不足；60%-70%的當(dāng)?shù)鼐频戤a(chǎn)業(yè)完全依賴當(dāng)?shù)毓I(yè)的發(fā)展；政府對開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)興趣不大。1999年，都靈市的都市旅游市場仍然保持低迷的狀態(tài)，具體表現(xiàn)為缺乏國際旅游產(chǎn)品和國際品牌；市場由供給而非需求帶動；都靈并非休閑旅游目的地；都靈并非會展旅游目的地都市；沒有整體的旅游形象；工業(yè)都市形象深入人心。

然而，都靈卻具有潛在隱性的都市旅游發(fā)展經(jīng)濟驅(qū)動力。都靈旅游觀光局1999年的資料分析了都靈的三大都市旅游發(fā)展驅(qū)動力。一是都靈是老城，需要吸引投資，而旅游是社會穩(wěn)定的紐帶，是能加快都市發(fā)展進程的推動器。二是都靈當(dāng)?shù)鼐用穸唐诩倨诤涂芍涫杖氤噬仙厔荨Ｈ请S著都市改造步伐的加快，都靈市旅游吸引物及都市景觀都在一定程度上得到了改善。

從具體的旅游市場現(xiàn)狀來看，2001年，都靈市旅游觀光局聯(lián)合意大利旅游研究專家和都靈旅游企業(yè)，共同開展了2001-2011都靈旅游市場發(fā)展前景調(diào)研活動。

2、確定都靈都市旅游發(fā)展的總目標(biāo)、指派都市旅游發(fā)展總負責(zé)單位

在上述的背景下，都靈市政府決定制定全方位的旅游發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略，改變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展都市旅游產(chǎn)業(yè)。2003年，都靈市政府委托都靈市旅游觀光局全面設(shè)計、制定、開發(fā)和管理都靈的整體旅游項目。

觀光局在分析都靈旅游和整體都市發(fā)展的空間經(jīng)濟背景的基礎(chǔ)上，緊緊抓住2006年將要在都靈舉辦的冬奧會的契機，制定了都靈2003-2006都市旅游開發(fā)項目的總目標(biāo)，即通過增加旅游供給的多元化努力發(fā)展新的旅游市場，重點發(fā)展以商務(wù)會談和會展獎勵旅游為主體的商務(wù)旅游和以文化旅游、食品及酒文化旅游、都市節(jié)慶活動為主體的都市短假期休閑旅游，在政企合作的平臺下整合推廣都靈的40余所博物館、巴洛克文化、世界文化遺產(chǎn)、美食、巧克力、葡萄酒、建筑文化、動態(tài)藝術(shù)、冬季奧運會、擁有先進生態(tài)技術(shù)的奧林匹克村等特色旅游資源，最終使都靈成為全球知名的特色旅游目的地。

3、創(chuàng)制都市旅游開發(fā)總體規(guī)劃

在總體發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，都靈市旅游觀光局創(chuàng)制了都靈2003-2006的旅游發(fā)展總體規(guī)劃、四大規(guī)劃目標(biāo)、七大規(guī)劃管理原則以及兩大規(guī)劃重點。為方便理解，這里將在尊重原規(guī)劃的基礎(chǔ)上重新整合資料素材，以表格的形式進一步說明。

4、設(shè)計具體的都市旅游發(fā)展策略和措施

（1） 確定都靈市旅游觀光局的管理功能定位。都靈政府旅游觀光局將其自身的管理功能定位為以協(xié)調(diào)為主線的推廣和發(fā)展。其中推廣主要包括產(chǎn)品市場化推廣和都市整體旅游友好性推廣兩大內(nèi)容，即與旅游產(chǎn)業(yè)一起合作以吸引更多的旅游者及致力于有效的全球標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。推廣還被具體細化為三大發(fā)展舉措，即開發(fā)和運作旅游全球化發(fā)展戰(zhàn)略；關(guān)注旅游的推介和商業(yè)化；抓住任何的市場機會，尤其是奧運會。發(fā)展主要包括旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和協(xié)調(diào)合作發(fā)展兩大內(nèi)容，即和旅游產(chǎn)業(yè)一起合作提升利潤、達到效益最大化以及和科研機構(gòu)及市民一起合作，將旅游產(chǎn)業(yè)的邊際效應(yīng)發(fā)揮到最大這兩大內(nèi)容。發(fā)展同時也被細化為四大具體舉措，即協(xié)調(diào)區(qū)域旅游的規(guī)劃和開發(fā)；幫助旅游企業(yè)、協(xié)會和科研機構(gòu)發(fā)展；支持經(jīng)濟和社會的旅游效益的擴展和開發(fā)和執(zhí)行全球化發(fā)展戰(zhàn)略。

（2）開發(fā)產(chǎn)品。都靈旅游觀光局建立了各類都市旅游產(chǎn)品俱樂部，整合都市的所有旅游資源，將其整合起來開發(fā)有競爭力的都市旅游產(chǎn)品。這些俱樂部包括都靈周末旅游產(chǎn)品俱樂部、觀光旅游俱樂部、飲食文化旅游俱樂部、購物旅游俱樂部、歷史古鎮(zhèn)旅游俱樂部、特殊旅游線路俱樂部等。

（3）開發(fā)多元化旅游線路。都靈旅游觀光局開發(fā)了大量的特色多元化都市旅游線路，其中包括文化旅游、購物旅游、節(jié)慶活動旅游、團隊旅游、工業(yè)旅游、家庭旅游、老年旅游、飲食旅游、學(xué)生旅游等。

（4）重點關(guān)注旅游產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量的提升。都靈認識到自己有很悠久的巧克力制作歷史，巧克力遠近聞名，但是這不能夠吸引足夠多的游客，“酒香也怕巷子深”，所以他們設(shè)計了配備導(dǎo)游的巧克力主體游“巧克力護照”，以提升旅游者的旅游體驗質(zhì)量。都靈是傳統(tǒng)的工業(yè)都市，這為工業(yè)資源與文化旅游的完美結(jié)合提供了理想的平臺，于是都靈設(shè)計了配備導(dǎo)游的工業(yè)旅游這一新的旅游產(chǎn)品。總體來看，到2003年底，都靈旅游觀光局共設(shè)計了六大都靈便利旅游服務(wù)系列，包括都靈都市旅游卡，都靈飲食護照，都靈主題旅游卡（美食、巧克力、當(dāng)代藝術(shù)、奧林匹克村等），在你到達前48小時內(nèi)幫你預(yù)訂住宿的便利酒店預(yù)訂系統(tǒng)，巧克力護照等。

（5）加大都市旅游產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督力度。都靈市政府旅游觀光局設(shè)定了針對餐飲住宿設(shè)施的都靈旅游質(zhì)量卡，對都靈市內(nèi)餐飲住宿設(shè)施進行質(zhì)量監(jiān)控和調(diào)查評估，并在旅游委員會的網(wǎng)站上定期公布質(zhì)量排行表，以此來加大都市旅游產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督力度，間接的鼓勵旅游企業(yè)提高自己的服務(wù)質(zhì)量，使得都靈成為最終的都市旅游目的地。

（6）將建立整個都市有組織的旅游供給作為自己的一大任務(wù)目標(biāo)，通過增強政府在其間的調(diào)節(jié)和參與能力，使都靈的都市旅游變成有組織的旅游產(chǎn)業(yè)。

（7） 通過降低旅游成本來大力開發(fā)低價都市旅游項目以吸引更多的旅游者。這一目標(biāo)同時被細化為五大具體的政府措施，即加大旅游低成本運作的推廣力度，繼續(xù)吸引來自漢諾威、華沙、維也納、倫敦、佩斯卡拉的商務(wù)旅游者；開發(fā)新的旅游線路，吸引來自維也納、巴塞羅那和法國瓦倫斯的新的商務(wù)旅游者；增加現(xiàn)有航線的邊際利潤率；由于旅游低成本因素，吸引新的來自德國和法國的休閑旅游者；繼續(xù)加大對冬季都市旅游市場的宣傳。都靈旅游觀光局特別強調(diào)了實現(xiàn)這五大目標(biāo)的一項重要操作，即是加強和擴大與全球航空公司合作，與廉價航空公司大量建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，設(shè)定一系列政府激勵獎勵政策來吸引全球航空公司建立更多的都靈旅游航線。

自從2003年明確此發(fā)展舉措后，在2004年，都靈市政府就獲得了旅游的可喜收獲，如預(yù)期入境游客數(shù)為814，864人，實際900，858，上升了6%，其中商務(wù)旅游占70%，休閑旅游占30%。當(dāng)然，其中主要的貢獻者就是廉價航空公司。下圖5顯示的是從1997-2004都靈的游客數(shù)量，可以看出，2004年都靈的游客數(shù)量比2003年增加了8萬人，上升比率為13.7%。據(jù)都靈觀光旅游局的統(tǒng)計顯示，在這8萬人中，絕大多數(shù)都是第一次來都靈的新游客，新的乘客的增加低價格機票在其中起了很大的作用。這和都靈與廉價航空公司建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系是密不可分的。圖6 顯示的是都靈2004年航空旅行的入境游客數(shù)分析圖，可以看出，2004年與之前的四年相比，低成本航空和廉價航空公司為都靈市帶來的游客數(shù)呈明顯上升趨勢。

（8）大力加強都市新的旅游形象和門戶網(wǎng)站的建設(shè)和推廣工作，以創(chuàng)造都市的整體旅游品牌。在意識到都靈灰蒙蒙的工業(yè)都市形象之后，都靈市政府花大力氣進行都市形象建設(shè)，力圖把都靈從工業(yè)都市轉(zhuǎn)變成一個有工業(yè)的都市。都靈旅游觀光局為都靈市設(shè)計了新的都市形象，即“三化三的”，個性化、現(xiàn)代的、娛樂化、活躍的、運動的、所有人的都靈，并在都靈市的旅游門戶網(wǎng)站上大力進行宣傳。

從上述的分析可以看出，都靈市都市旅游觀光局從2003年開始正式啟動的都市旅游系統(tǒng)組織模式在理論上和上述的荷蘭區(qū)域經(jīng)濟學(xué)家于1995年設(shè)計的政府都市旅游系統(tǒng)旅游組織理論不謀而合。可以說，這一模式是對荷蘭理論在實踐操作上的添加意大利特色的再開發(fā)。它們都不約而同的從分析都市旅游的空間經(jīng)濟狀況、建立戰(zhàn)略性合作網(wǎng)絡(luò)、關(guān)注市場開發(fā)和政企合作等幾個角度強調(diào)了政府的都市旅游系統(tǒng)組織能力。都靈市從2003年開始遵循系統(tǒng)組織模式設(shè)定出2003-2006都靈旅游開發(fā)目標(biāo)和發(fā)展策略，從體制上和制度上確定了系統(tǒng)旅游組織開發(fā)模式，并運用市場商業(yè)管理理念來開發(fā)管理都靈市的旅游產(chǎn)品，最終為都市旅游發(fā)展打下了堅實的政策和社會基礎(chǔ)。上海2010年即將舉辦世界博覽會，現(xiàn)在距2010年還有3年的時間，這一時間節(jié)點和都靈冬奧會制定2003-2006年的時間節(jié)點相似，如何在世博會舉行之前設(shè)計出適合上海自身特色的上海都市旅游政府系統(tǒng)組織模式，以此從體制和政策、組織上保障2010年世博會的成功舉辦并抓住世博機遇開發(fā)上海都市旅游及長三角區(qū)域的整合旅游產(chǎn)業(yè)，相信我們可以從歐洲的都市旅游系統(tǒng)組織理論和都靈的實踐中找出經(jīng)驗，為己所用。

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（責(zé)任編輯 王可俠）