中國城市環境治理的績效、不足與創新對策

摘要：中國政府十分重視城市環境治理，經過若干年多方面的努力，已取得了明顯成效，但目前仍然存在許多問題。因此，需要采取切實有效的創新措施，以改善城市環境質量，促進經濟社會的全面發展。

關鍵詞：城市； 環境治理； 問題； 創新對策

中圖分類號：X321文獻標志碼：Ａ

改革開放以來中國城市化水平不斷提高，進入快速增長期，城市化率從1978年的17.92％提高到了2006年的43.9%。目前中國國內生產總值的65.5%、第二產業增加值的64%和第三產業增加值的86%都來自城市。2006年中國共有建制城市661個，城市面積占全國土地總面積的6%，城市人口占全國人口的41.7%。中國政府歷來十分重視城市環境治理。所謂城市環境治理是指各級管理者依據國家和當地的環境政策、環境法律法規和標準，協調城市經濟社會發展與環境保護之間的關系，限制人類損害城市環境質量的活動的有關行為的總稱。近年來經過不斷治理，城市環境質量基本保持穩定，部分城市環境質量有所改善，城市綜合防治污染的能力進一步提高，但與此同時，仍然存在這樣或那樣的問題，而且很多問題業已成為影響或制約未來中國經濟社會發展的障礙。因此有必要盡快采取一系列有效創新措施，以確保城市經濟的可持續發展。

一、城市環境治理取得的主要績效

1.1城市環境治理有效地推動了城市經濟健康發展

通過幾十年的城市環境治理，一些城市改善了對外開放的投資環境，為城市社會、經濟、環境的可持續發展確立了良好的互動關系。據2003年國家環保總局統計，國家環境保護模范城市在創模前后，經濟平均增長率比原來平均提高了53.41%，人均GDP平均增長率達到了26.67%，模范城市的經濟增長率和人均GDP分別為全國水平的1.54倍和3.5倍。同時，經濟增長也帶動了環保投資的增長，環保投資指數平均增長率達18%，為城市環境質量的提高和環境面貌的改善提供堅實的經濟基礎，在城市經濟持續高速增長的情況下，城市環境保護工作受到了多數城市政府的重視，環保投入進一步增加，城市環境基礎設施建設水平進一步提高；城市產業結構和能源結構進一步優化；城市綜合防治污染的能力進一步提高；大部分城市推廣清潔能源的使用，建立高污染燃料禁燃區，使城市的煤煙型污染得到了有效控制。樹立了一批經濟持續發展，環境質量良好，生態良性循環，基礎設施健全的示范城市和城區。城市環境治理，在一定程度上開拓了城市發展的新道路。

1.2城市環境治理提高了城市環境管理水平

各地城市政府將環境保護的目標列入城市全方位目標管理，從整體上提高了城市環境建設和管理水平，城市的環境監測基礎工作和能力建設大大加強。隨著城市環境治理工作的深入開展，城市環境綜合整治定量考核和創建環境保護模范城市等一系列活動已經成為城市環境治理的重要手段和促進城市經濟、社會和環境保護協調發展的戰略性措施。各城市所處的城市化發展階段、經濟實力與發展功能定位不同，城市環境治理的特點、重點和難點也就不相同。如何有效地、整體地推動全國的城市環境治理工作，成為城市環境治理工作的重要命題。從國家層面的管理方式來講，在現有的條件下，對全國660個城市的環境治理，必須繼續完善我國城市環境治理的約束機制(城考)和激勵機制(創模)，以城考和創模為抓手，按照“抓兩頭，帶中間”的基本原則，分級管理，全面推進。城考是促進各城市政府落實《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》的一種手段。國家“十一五”城考16項指標中，有13項是涉及污染控制的指標；有6項涉及水污染防治工作，突出了“重中之重”；城考中首次增加了“公眾對城市環境保護的滿意率”，使城考與老百姓的日常生活更加貼近。城考考的是城市政府，只要各地方環保部門在城考中定位準確，為市領導當好參謀，實事求是向市領導反映問題，就能用好這個抓手，提高環保部門的地位和作用，加強環保部門的能力建設，充分調動各相關部門的積極性，不斷提高城市環境管理水平。到2005年為止，全國參加城考的城市數量已達509個，其中地級以上城市(含直轄市)293個，縣級市216個。

1.3城市環境治理提高了社會公眾的環保意識

城市環境治理從人民群眾關心的熱點、難點環境問題入手，切實解決群眾身邊的環境問題，一些長期困擾百姓生活的環境污染問題在環境治理過程中予以解決。城市環境治理符合人民群眾對良好環境質量日益增長的需求，給市民帶來了實惠，得到人民群眾的廣泛支持、參與和認同。近年來，城市社會公眾的環境意識大大提高。據國家環保總局統計，截至2005年底，中國共有環保民間組織2768家，其中由政府發起的占42.9%，民間自發組織的占7.2%，學生社保社團及聯合體占40.3%，港澳臺駐大陸機構占2.6%。全國有2348個社區參加了綠色社區創建活動，25000多所中小學校、中等職業學校及幼兒園參加了綠色學校創建活動。

1.4城市大氣污染得到了有效控制，部分城市空氣質量有所改善

近年來，一些城市開展清潔汽車行動，積極推行低污染的天然氣、液化石油氣清潔燃料汽車。自2000年7月起，全國停止銷售、使用含鉛汽油，每年可減少排鉛1500噸。截至2004年底，城區清潔能源使用率達40%，機動車排放標準從國家第Ⅰ階段標準提高到國家第Ⅱ階段標準，并制定了國家第Ⅲ階段標準。

1999至2004年5年間，全國城市空氣質量達到二級標準的城市比例從33.1%提高到38.6%，空氣質量劣于三級的城市比例從40.5%下降到20.3%，生活源大氣污染物排放得到有效控制，二氧化硫和煙塵排放量呈下降趨勢，這與中國城市能源結構日趨清潔化和城市綜合整治工作加強密切相關。2005年，在國內生產總值比上年增長9.9%的形勢下，全國城市大氣質量基本穩定，2005年監測的522個城市中，空氣質量達到一級標準的城市22個（占4.2%）、二級標準的城市293個（占56.1%）、三級標準的城市152個（占29.1%）、劣于三級標準的城市55個（占10.6%）。在113個大氣污染防治重點城市中，海口、北海兩個城市空氣質量為一級（占1.8%）、湛江等46個城市空氣質量為二級（占40.7%）、58個城市空氣質量為三級（占51.3%）、7個城市空氣質量劣于三級（占6.2%）。與上年相比，達標城市增加15個，劣于三級城市減少23個，國家環保重點城市空氣質量明顯改善。與1996年相比，空氣質量達到國家二級標準的城市比例增加了31個百分點，空氣質量劣于國家三級標準的城市比例下降了39個百分點。部分重點城市空氣質量明顯好轉，例如：北京市不斷加大治理大氣污染力度，2005年7月1日在全國率先全面供應符合國家第III階段標準的油品，建成區綠化覆蓋率達到42%。通過采取一系列大氣污染措施，北京市實現了日空氣環境質量二級和好于二級的天數達到64％、63%的目標，比1998年增加了36個百分點。藍天的天數從原來全年100天上升到現在的234天；上海2005年環保投入達到281億元，占同期GDP的3.07%。環境空氣質量優良率達到88.2%，連續三年穩定在85%以上。[1]

2006年全國監測的559個城市中，空氣質量達到一級標準的城市占4.3%、二級標準的城市占58.1%、三級標準的城市占28.5%、劣于三級標準的城市占9.1%。與上年相比（可比城市），城市空氣質量達到或優于二級的城市比例增加4.7個百分點；劣于三級的城市比例減少2.1個百分點，城市空氣質量總體有所改善。113個重點城市空氣質量達標城市比例比上年增加1.7個百分點，劣于三級城市增加0.9個百分點，二氧化硫平均濃度比上年略有降低，二氧化氮、可吸入顆粒物濃度基本持平。[2]

1.5城市水體污染治理成效明顯

城市作為經濟和生活中心，污水排放量大，加之中國城市污水的處理水平普遍不高，城市水環境面臨的形勢十分嚴峻，流經城市的河段近90%受到污染，城市內湖水質較差。1993-2004年，生活污水排放量呈增長態勢，年均增長7.7%。 2004年全國187個城市中，地下水污染減輕的有39個，污染加重的有52個，水質穩定的有96個。中國城市中有近三分之二的城市供水不足，六分之一的城市多個城市嚴重缺水。城市水污染治理成為城市環境治理的重要內容之一。經過長期的努力，到2005年底，全國城市污水處理率由1995年的19.6%提高到52％，成為世界上城市污水處理能力提高最快的國家，城市用水重復利用率提高到了66％。五年內平均每年城市節水量約35億立方米以上，2005年節水達38億立方米。

1999年至2004年5年間，47個環保重點城市的工業廢水排放達標率從83.6%提高到91.53%；水域功能區達標率從89.49%提高到93.95%。47個環保重點城市生活污水處理率不斷提高，從1999年的24.7%提高到2004年53.6%，國家環境保護模范城市生活污水處理率提高到70%。[1]

2006年全國地表水總體水質屬中度污染。2006年重點城市集中式飲用水源地總體水質良好，根據107個環保重點城市的382個集中式飲用水源地的監測結果統計，監測的達標水量占72.3%。163個城市的地下水水質監測結果表明，地下水水質以良好～較差為主。[2]

1.6城市垃圾處理率不斷提高

隨著城市人口的增加和人均消費水平的提高，城市垃圾清運量逐年增加。由于垃圾等固體廢棄物的無害化處理技術水平普遍偏低，垃圾等固體廢棄物造成的直接和間接污染問題普遍存在。2001年，全國生活垃圾處理率約為55%。2003年，47個重點城市生活垃圾無害化處理率平均達到87.45％；2004年全國生活垃圾清運量超過1.5億噸，比1993年增加70%以上；城市生活垃圾無害化處理率達52%，比1993年提高約30個百分點；國家環境保護模范城市生活垃圾無害化處理率大于80%。在一些污染嚴重的城市，如山西太原市也不斷加大環保投資力度，2005年完成投資11.3億元，生活垃圾無害化處理率超過80%。

1.7環保產業化逐步走向正規

經過近30年的發展，已基本形成涵蓋環保產品、環境保護服務、資源循環利用、自然生態保護、潔凈產品生產等五大領域的環境產業體系，技術水平不斷提高，新產品新工藝層出不窮；產業鏈逐步完善，環境服務領域發展迅速。就企業規模來看，中小企業仍然是環保產業的主體。2005年，國家環保總局、發改委、統計局聯合調查結果顯示，到2004年底，全國列入調查的年產值200萬元以上的環境保護相關產業從業單位11623家，產業從業人員159.5萬人，產業收入總額4572.1億元，實現利潤393.9億元，出口合同額62.3億美元，與1991年相比，從業單位增長4.6倍，年產值增長114倍。隨著環保產業的發展，其社會效益也日益明顯，據統計，“十五”期間，全國園林企業年吸收農民工150多萬人，年產值超過300億元。這不僅帶動了城鎮周邊產業結構調整，優化了城市整體發展環境，還有效轉移了農村剩余勞動力，增加了農民收入。

近年來，中國環保產業已形成了以環保產品生產和環保工程為主體、環境服務和咨詢為動力的產業格局。國家有關部門為推動中國環保產業的發展，先后出臺了《關于加大污水處理費的征收力度，建立城市污水排放和集中處理良性運行機制的通知》、《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》、《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》、《關于實行危險廢物處置收費制度促進危險廢物處置產業化的通知》、《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源有關問題的通知》、《關于批準收取核安全技術審評費的復函》、《關于規范環境影響咨詢收費有關問題的通知》等一系列促進環保產業發展的政策。近十年是中國環保投入增幅最大的時期，經過努力，已初步建立起以政府為主導的多元環保投融資體制。

隨著城市環保行業中一些強制性和鼓勵性政策措施陸續出臺并付諸實施，各經濟主體對環保的重視程度和經費投入明顯增加，環保產業進入快速發展期，據2006年景氣報告顯示，廢舊資源和廢舊材料回收業（環保業）是新進入競爭力排名前10名的四大行業之一。從長遠看，隨著中國政府及社會各界在環保領域投入的不斷增加，環保產業景氣和競爭力將繼續維持高位上升狀態，環境保護服務業也取得較大進展。

1.8城市環境治理法制化建設不斷加快

二十多年來的環境立法實踐，為環境保護基本法律的制定奠定了基礎。中國已經初步建立起符合國情的環境保護法律體系。截至2005年底，全國人民代表大會及其常務委員會制定了環境保護法律9部：《環境保護法》（1989年）、《水污染防治法》（1984年制定，1996年修改）、《大氣污染防治法》（1987年制定，2000年修改）、《固體廢物污染環境防治法》（1995年制定，2004年修改）、《環境噪聲污染防治法》（1996年制定）、《海洋環境保護法》、《清潔生產促進法》（2002年制定）、《水法》（1988年制定，2002年修改）、《環境影響評價法》（2002年制定）和《放射性污染防治法》（2003年制定）、《可再生能源法》（2005年制定）。另外，《刑法》對破壞環境資源保護罪作出了專門規定。《文物保護法》、《公共衛生法》、《食品衛生法》等法律中都有有關環境保護的條款。國務院制定或修訂了《建設項目環境保護管理條例》、《排污費征收使用管理條例》、《危險廢物經營許可證管理辦法》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等50余項行政法規，發布了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、《關于加快發展循環經濟的若干意見》、《關于做好建設資源節約型社會近期工作的通知》等法規性文件。國家環保總局等國務院有關部門發布環保規章160多件。地方人民代表大會和地方人民政府依照職權，為實施國家環境保護法律和行政法規，制定和頒布了地方規章和法規1100多件。目前，已初步形成了以《環境保護法》為基本法，以城市環境保護為內容的城市環境保護法律體系。

中國已建立起國家和地方環境保護標準體系。中國實行三級五類標準體系，三級是國家標準（包括國家環境質量標準、國家污染物排放(控制)標準、國家環境標準樣品標準及其他國家環境保護標準）、地方標準（包括地方環境質量標準和地方污染物排放標準）和行業標準；五類是環境質量標準、污染物排放標準、方法標準、樣品標準和基礎標準。截至2005年底，國家共頒布了國家環境保護標準886項，初步建立起國家環境保護標準體系。北京、上海、山東、河南等省(市)共制定了30余項環境保護地方標準。

近年來，國家連續對城市環境保護、大氣污染防治、水污染防治、固體廢物污染防治等法律實施情況進行檢查，推動重點地區污染治理。國家頒布《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，建立起環境保護行政執法責任制度。2003年至2005年連續三年開展整治違法排污企業、保障公民健康環保專項行動，并依法查處7.5萬多起環境違法案件，取締關閉違法排污企業1.6萬家。[3]

1.9城市環境治理國際合作走向深入

中國參加了《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》、《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》、《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》、《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》和《生物多樣性公約》等50多項涉及環境保護的國際條約；中國加強和推動與周邊國家或相關地區的合作，積極參與區域合作機制化建設，先后建立了中日韓三國環境部長會議機制、東盟與中國(10＋1)和東盟與中日韓(10＋3)環境合作機制、中歐環境政策部長級對話機制和中歐環境聯絡員會議機制等。截止2005年底，先后與美國、日本、加拿大、俄羅斯等42個國家簽署雙邊環境保護合作協議或諒解備忘錄，與11個國家簽署核安全合作雙邊協定或諒解備忘錄。中國還與歐盟、日本、德國、加拿大等13個國家和國際組織在雙邊無償援助項下開展了多項環保領域的合作，近年來利用外資每年達1億美元以上。中國在環境保護領域的努力得到國際社會的承認和贊譽。聯合國環境規劃署、世界銀行、全球環境基金先后將“聯合國環境規劃署笹川環境獎”、“綠色環境特別獎”、“全球環境領導獎”授予中國環保部門負責人，截至2005年底，中國共有22個單位和6名個人被聯合國環境規劃署授予“全球500佳”稱號。

二、當前城市環境治理存在的主要問題

中國在許多傳統的城市環境治理問題還沒有得到基本解決的同時，許多新的城市環境治理問題又接踵而來。具體包括以下若干問題：

2.1城市政府及社會公眾對環境保護認識不高

城市環境問題，已經成為影響城市發展的重大問題，但是，在實踐中，社會各界對城市環境治理的認識并不高。許多城市政府并沒有正確認識和處理好經濟發展與環境保護的關系，當前與長遠、局部與全局的關系。為了獲得局部利益和經濟效益，重經濟發展、忽視長遠利益、全局利益，輕環境保護，甚至不惜以犧牲環境為代價換取經濟增長，據山西省環保局在2006年月10月公布的一項問卷調查顯示，91.95%的市長（廳局長）認為加大環保力度會影響經濟發展。[4]這說明，在環境保護和經濟建設的關系上，實踐中仍有相當一部分干部認識模糊。在錯誤的發展觀指導下，仍有不少城市，特別是中小城市，出于經濟發展考慮，采取犧牲環境的做法，只追求投資增長，而吸收環境污染嚴重的企業進城落戶，不考慮環境容量的承載能力任意排放污染物。其結果是城市環境受到嚴重污染。由于認識不足，一些地方城市政府忽視了環境保護的基本職責，重GDP增長、輕環境保護，城市環保治理投入嚴重不足，環保欠賬過多，環境治理明顯滯后于經濟發展。

隨著中國改革開放和經濟發展的深入，人民的生活水平和環保意識有了迅速提高，但是同先進國家相比，中國多數地區的環境狀況還很不樂觀，公眾的環境意識、環境倫理道德水平不夠高，參與公共環境保護的自覺性也不夠強。相當一部分企業仍為當前經濟利益而不嚴格遵守城市環境保護法律法規，抵制環保執法、任意違規排污的現象仍較普遍；市民隨意亂扔垃圾等行為到處可見。諸多陳規陋習和不良的生活習慣仍然影響著城市的公共環境。社會各界對城市環境保護的意識不高仍是制約中國城市環境治理工作開展的重要因素。

2.2城市環境壓力隨著城市經濟的快速發展不斷加大

近十幾年來，中國城市經濟一直保持高速增長態勢，并且長期延續“高投入、高消耗和高排放”的粗放式增長模式。在資源高消耗和技術水平相對較低的情況下，經濟快速發展、城市化進程加快和城市人口不斷增加，必然帶來生活污水、垃圾等廢棄物產生量大幅度增加，污染物的高排放，使得城市賴以存在的生態環境面臨越來越嚴重的威脅，城市環境承載力已趨于飽和。

實踐中，許多城市污染物排放總量已超過環境容量，排放速度遠遠超過治理速度。據統計，自七十年代以來，中國城市生活垃圾等固體廢棄物產生量逐年上升，垃圾總量已近2億噸，并以年均10%的速度繼續增加，全國661座城市已有2/3被垃圾環帶包圍。全國主要大氣污染物的排放量逐年增加。2005年，全國二氧化硫排放總量高達2549萬噸，居世界第一，比2000年增加了27%。近年來，中國汽車產業的飛速發展，2005年中國汽車生產570.7萬輛，居世界第4位；銷售575.82萬輛，居世界第3位。汽車、摩托車保有量分別超過4300萬輛和9400萬輛，比上年增長20.6%和23.6%。汽車保有量比1985年增長了12倍以上，比2002年增長了2倍以上。隨著全國機動車保有量的增加，城市機動車尾氣排放增長加快，城市氮氧化物濃度不斷上升，機動車污染成為許多城市，特別是大城市的主要大氣污染源。機動車保有量高速增長導致的城市空氣污染已成為城市發展面臨的嚴峻問題。

目前，中國已進入工業化、城鎮化加快發展的階段，這個階段往往也是資源環境矛盾凸顯的時期。同時，隨著‘九五’后期和‘十五’期間建設項目的陸續建成投產，城市中主要污染物產生量還將繼續增加。從中國今后10多年經濟增長的趨勢看，污染物排放總量繼續增加與城市環境基礎設施嚴重滯后的矛盾將更加突出，城市環境壓力將繼續加大。在發達國家上百年時間工業化過程中分階段出現的環境問題，現在卻在中國集中出現了，這無疑加大了城市環境治理的難度。因此，今后相當長的一段時間內，城市環境保護的任務將相當艱巨。與發達相比，中國城市環境治理中還面臨著更為特殊的國情：擁有龐大的人口，其中低素質的人口和貧困人口比例很大；自然資源基礎薄弱，人均占有量十分貧乏，土地、水可供量很少，環境容量狹小；科學技術基礎薄弱和國民文化素質與環境意識不高的問題在短期內不會得到解決；全國城市的環境基礎設施建設問題突出，一些城市工業企業廢水排放達標率、主要工業物排放達標率還很低等等，這一系列因素導致城市自然生態系統受到了嚴重破壞，“城市熱島”、“城市荒漠”等問題突出，城市自然生態系統的退化，進一步降低了城市自然生態系統的環境承載力，加劇了資源環境供給和城市社會經濟發展的矛盾。“十五”時期，中國經濟發展的各項指標大多超額完成，但環境保護的指標沒有完成，主要是兩個指標：二氧化硫排放量和化學需氧量，二者均未完成削減10%的控制目標。因此，隨著中國城市經濟的高速增長和城市人口的不斷增加，在一定程度上不可避免地加劇了城市的環境壓力。在今后相當長的時期內，城市中污染物產生量還會不斷增多，城市環境壓力還會進一步加大，環境問題會更加突出。

2.3城市環境治理基礎設施建設滯后

改革開放以來，中國經濟建設取得了巨大成就，經濟總量已經位居世界前列。但是，中國還是一個發展中國家，產業水平總體上比較低，能源資源消耗比較高，城市環境基礎設施建設薄弱，欠帳很多，特別是生活污水集中處理、生活垃圾無害化處理和危險廢物處置等建設能力尤顯不足。2005年全國煤炭消耗量達到21.4億噸，比2000年增加了8.2億噸。燃煤電廠是二氧化硫排放的主要來源，而燃煤電廠脫硫設施建設嚴重滯后。到2005年底，全國還有278個城市沒有建成污水處理廠，至少有30多個城市約50多座污水處理廠運行負荷率不足30%，或者根本沒有運行。由于地方配套的污水收集管網建設滯后，垃圾無害化處理率增長緩慢，全國污水處理廠負荷率只有60％。據國家發改委統計資料，在環保重點工程建設中，有的省份建成的污水處理廠有的進水不到30%，運轉率不到4%，中央配套的資金已經全部到位，地方配套有的不到20%。隨著城市化的迅速發展，人口迅速向城市聚集，城市環境治理對環境基礎設施的需求迅速增長，城市環境衛生基礎設施建設的滯后的現狀將使城市環境問題更加突出。

2.4城市環境治理進程難以滿足人民群眾對城市環境狀況的要求

隨著人民生活水平的提高和環境意識的增強，城市的環境質量已遠不能滿足群眾日益增長的環境要求。根據2004年“城考”的500個城市統計結果顯示，其中有290個城市的環境空氣質量達不到國家環境空氣質量二級標準（居住區標準），有119個城市超過三級標準；有50個城市的水環境功能區水質達標率低于50%；全國城市生活污水處理率平均僅為32.33%，有193個（約40%）城市的生活污水集中處理率為零；全國城市生活垃圾無害化處理率平均為57.76%，有160個（約30%）城市的生活垃圾無害化處理率為零。全國危險廢物集中處理率（特指醫療垃圾集中處理率）平均為60.44%，有155個（約30%）城市的危險廢物集中處理率為零。另外，垃圾圍城、機動車污染、噪聲擾民、揚塵污染、油煙污染等環境問題也很突出，有的城市空氣質量下降，水源嚴重受到污染，重大環境污染事件時有發生，直接影響了城市居民的生活環境，甚至影響社會和諧穩定。而現有的城市環境治理投入規模及管理體制難以使城市環境實現較快改善，人民群眾對城市環境的需求與現實的環境狀況間存在較大差距，矛盾突出。近年來，因環境問題引發的群體性事件以年均29%的速度遞增。2005年，全國發生環境污染糾紛5.1萬起，環境事故造成的直接經濟損失高達1.05億元。

2.5環保產業化水平不高

當前中國環保產業化過程中還存在著一系列阻礙因素。一是產品結構的不合理。導致市場相對過剩、環保技術服務市場競爭力弱；環保資本和投資市場尚未形成、環保產業的整體效益偏低，但核心產品的技術水平和可靠性與發達國家相比仍有較大差距。二是資金來源渠道不暢。由于城市環境治理一直被視為公益事業，其經費來源于財政撥款，投入主要依靠政府，政府既是治理部門又承擔了企業的基本功能，因而缺乏有效的監督和競爭機制，導致整體運行效率相對較低，運行成本偏高。雖然每年政府投入大量資金，但資金缺口越來越大。如北京市1997年環衛行業的開支高達9億多元。經費不足成為當前城市環境污染治理的硬約束。全國每年投入的資金近400億，在這筆資金中，垃圾處理隊伍(其中包括近10%的退休人員)工資費用占了約70%，其余才是購置設備的費用。這對于技術水平要求越來越高的污染處理來說遠遠不夠。因此，沒有社會化的融資，不可能實現城市污水和垃圾治理的產業化、市場化和資源化，建立多元化的投資機制是降低污染治理成本的重要途徑。

2.6城市環境治理政策有待完善

首先是中國環境治理政策的制定和實施，屬于政府主導型，政府行為貫穿于環境保護的各個領域和環節，企業則是環境政策的被動接受者，公眾參與環境保護的方式、渠道少。環保法律對政府環境管理部門授予很大的權力，對社會各界卻分配很少權力，尤其缺乏利益激勵。環境政策中強制性政策占據了主要地位，而具有激勵作用的環境經濟政策的應用則很有限。其次是受中國所處的經濟發展階段的影響，中國環境政策屬于環境與經濟發展兼顧型而非環境優先型，某些環保機構缺乏決策與管理能力，執法監督不力不嚴的情況普遍存在，環境政策實施的效果欠佳。

三、推進城市環境治理的若干創新對策

3.1環境制度創新

城市環境治理制度創新，主要是指借鑒世界上城市環保發達國家和地區的先進經驗，應用各種創新的環境經濟手段，建立一系列長效機制，調動各方面的環保積極性。主要內容包括：

一是實行環境目標責任制。把“十一五”環保目標和任務分解到各級政府，層層抓落實。建立環境管理績效考核機制，把環境保護納入經濟社會發展評價體系。制訂科學的評價指標，納入黨政干部政績綜合評價體系。建立環境保護問責和獎懲制度，嚴格執行《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》。

二是推行排污許可證制度。按流域總量控制要求依法發放排污許可證，實行持證排污。加大排污費的征收力度。推廣污水處理設施第三方運營的市場化模式，不斷提高污染治理效果，實施環境稅、排污權交易等。

三是落實污染物排放總量控制制度。把主要污染物排放總量控制計劃指標層層分解，落實到基層和排污單位。加強污染物排放監測和統計。綜合運用排污許可、排污收費、強制淘汰、限期治理和環境影響評價等各項環境管理制度和手段，實現總量控制目標。

四是建立強制回收制度、代處置制度等環境治理先進制度。強制回收制度是為了防止污染發生轉移，規定強制報廢設備和對部分有毒廢舊物品由生產者和銷售者負責集中回收，再交由專門處理單位處理的制度；代處置制度是指排污企業與按照市場化模式運營的專業污染處理單位簽訂協議，委托專業單位治理產生的污染，委托方支付污染處置費的制度。

五是強化環境影響評價和“三同時”（建設項目環保設施同時計劃、同時施工、同時投產使用）制度。在加快試點的基礎上推進各類發展和建設規劃的環境影響評價，從源頭上防止環境污染和生態破壞。嚴格建設項目環境影響評價和“三同時”管理，加強環評資格管理，提高環評質量，落實環評責任制。嚴格“三同時”驗收，盡快扭轉重審批輕監管、重事前評價輕事后評估和不審批就開工、不驗收就投產的局面。

六是實行嚴格的城市發展規劃制度。要以城市環境容量和資源承載力為依據，制定城市發展規劃。內容包括：從區域整體出發，統籌考慮城鎮與鄉村的協調發展；調整城市經濟結構，轉變經濟增長方式，發展循環經濟；統籌安排和合理布局區域基礎設施，實現基礎設施的區域共享和有效利用；把合理劃分城市功能、合理布局工業和城市交通作為首要的規劃目標。

3.2管理能力創新

管理能力創新的核心就是強化管理能力建設，提高執法監督水平。按照目標與手段相匹配、任務與能力相適應的要求，以監測評估、及時預警、快速反應、科學管理為目標，以自動化、信息化為方向，以建設先進的環境監測預警體系和完備的環境執法監督體系為重點，實施環境監管能力建設規劃，積極爭取各級財政投入，努力提高環境管理能力。主要包括：

一是建設先進的環境監測預警體系。按照隊伍專業化、裝備現代化要求，推進各級環境監測站標準化建設。到2010年，80%的縣級環境監測站達到建設標準。按照布局科學、數據準確、傳輸及時的要求，建設全國空氣、地表水、近岸海域、輻射、生態環境等環境質量監測網絡，科學、全面、及時地反映環境質量狀況和變化趨勢。按照動態監控、及時預警、準確計量的要求，建設重點污染源監督性監測和自動監測系統，實時監控排污狀況。優先建設燃煤電廠在線監測系統。

二是建設完備的環境執法監督體系。提高環保執法裝備水平，重點支持中西部地區執法能力建設。到2010年，省、市、縣環保執法隊伍基本達到能力建設標準化要求。加強國家、省和市級核安全與輻射環境監管能力建設，提高安全監督水平。

三是建設環境事故應急系統。建成國家環境突發事故應急監測網絡及指揮中心，各省、市要建立相應的環境應急指揮系統。國家、省、市以及流域分別配備水、氣環境突發事故應急監測車及儀器設備，重點海港和內河港口配備應急監測船。

四是提高環境綜合評估能力。展全國污染源普查、飲用水水源地調查、地下水污染現狀調查、土壤污染現狀調查、持久性有機污染物調查、重點設施電磁輻射調查和伴生放射性礦物資源開發利用調查。加強環境統計能力建設，改革環境統計方法，開展統計季報制度，全面、及時、準確提供環境綜合信息。定期開展環境質量和生態變化評估以及環境經濟核算。

五是建設“金環工程”。建設國家和地方環境保護信息系統。構建環境保護信息基礎網絡平臺，建設國家環境數據信息庫和環境管理決策支持體系，建立高效、便捷的環境污染事故應急指揮信息傳輸系統，構筑數字環保，完善信息發布制度，促進環境信息共享。

六是增強環境科技創新的支撐能力。建成一批國家環境重點實驗室、國家環境工程技術中心和環境基準實驗室。初步建成國家環境標準樣品研發與生產基地。

3.3環境經濟政策創新

環境經濟政策是城市環境治理的重要舉措。與傳統行政手段的“外部約束”相比，環境經濟政策是一種“內在約束”力量，具有促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理成本與行政監控成本等優點。

要建立一套符合市場經濟要求的環境政策，按照市場經濟規律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段，調節或影響市場主體的行為，以實現經濟建設與環境保護協調發展的政策手段。它以內化環境行為的外部性為原則，對各類市場主體進行基于環境資源利益的調整，從而建立保護和可持續利用資源環境的激勵和約束機制。

環境經濟政策體系對我國來說，是一種制度創新。完備的“環境經濟政策”體系，包括環境稅、環境收費、綠色資本市場、生態補償、排污權交易、綠色貿易、綠色保險等7個方面內容。其中“綠色信貸”政策就是一個突破。《關于落實環境保護政策法規防范信貸風險的意見》規定，各級環保部門要依法查處未批先建或越級審批，環保設施未與主體工程同時建成、未經環保驗收即擅自投產的違法項目，要及時公開查處情況。金融機構要依據環保部門通報情況，嚴格貸款審批、發放和監督管理，對未通過環評審批或者環保設施驗收的新建項目，金融機構不得新增任何形式的授信支持。

中國目前環境經濟手段很少，更沒有形成一個完整獨立的政策體系。環境經濟政策的推行，不僅對中國環保事業有重大意義，也為中國科學發展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐。在政府方面，需加強中央監管能力，制訂中國可持續發展戰略，打破行政區劃，根據不同地區的人口、資源、環境的容量總量，制定不同地區的發展目標，再根據不同發展目標制定不同的評價考核體系，再按不同的考核評價體系賦予不同的經濟政策。

3.4環境立法創新

大力加強城市環境保護立法工作，把環境保護和建設納入法制化軌道。制度體系中，最具威力的制度是法律，要加快環保立法步伐，強化法規、規章的作用，將實踐中的成功做法和先進經驗以立法的形式固定下來。結合新的形勢和任務，修改《環境保護法》，將其上升為國家基本法律，并在其中規定政府、企業和公眾等不同主體的基本環境權利和義務，特別是各級政府的環境責任以及相應的監督考核機制，環境管理的基本權能和執法手段等內容。

一是完善法規標準體系。抓緊修訂和完善現行法規標準，填補法律空白。重點是配合做好《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》的修訂工作，擬訂有關土壤污染、化學物質污染、生態保護、生物安全、遺傳資源、臭氧層保護、核安全、循環經濟、環境監測、環境損害賠償等方面的法律法規草案。各地也要完善地方性法規。完善技術規范和環境標準體系，科學確定標準限值，鼓勵各地制訂更加嚴格的地方污染物排放標準。積極配合司法部門，通過司法手段保障環境執法的權威和有效性。

二是完善執法監督體系。按照權責明確、行為規范、監督有力、高效運轉的要求，明確執法責任和程序，提高執法效率，強化執法監督，堅決做到有法必依、執法必嚴、違法必究。深入開展整治違法排污企業、保障群眾健康專項行動，嚴厲查處環境違法行為和案件。持續開展環境安全檢查，重點排查沿江沿河和人口密集區的石油、化工、冶煉等企業，努力消除環境隱患。加強危險化學品、危險廢物、放射性廢物監管，防范環境風險。各級政府和重點企業要制訂應急方案，配備必要應急設施，提高突發環境事件的處置能力。

參考文獻：

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http://www.jchb.gov.cn/Article.asp?articleid=41480.2007年6月5日.

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[4]王炤坤.山西9成受訪官員認為加大環保影響經濟發展[N/OL].http://news.sina.com.cn/c/2006-11-13/020911494058.shtml，2006-11-13.

（責任編輯 王 剛）